(Чернова О. А.) («Российская юстиция», 2011, N 12)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКИХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРИОРИТЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ СФЕРЕ
О. А. ЧЕРНОВА
Чернова О. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.
В статье рассматриваются существующие проблемы обеспечения стратегических национальных интересов Российской Федерации в продовольственной сфере.
Ключевые слова: продовольственная сфера, национальные интересы, национальные приоритеты, обеспечение безопасности и качества продукции, охрана здоровья граждан, проблемы обеспечения национальных интересов.
The article deals with current problems of strategic national security interests of the Russian Federation in the food sector.
К числу приоритетных направлений деятельности российского государства по-прежнему относится охрана здоровья населения, что нашло отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <1>. ——————————— <1> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Гарантированное Конституцией РФ право граждан на охрану здоровья обеспечивается в том числе (как это отмечено в ст. 17 Основ законодательства об охране здоровья граждан <2>) «производством и реализацией доброкачественных продуктов питания». Именно качество, структура и состояние питания названы специалистами Роспотребнадзора «одним из важнейших факторов, определяющих состояние здоровья населения» <3>. ——————————— <2> Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 // Рос. вести. 09.09.1993. <3> Гос. доклад «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2006 году». М.: Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2007. С. 80; Гос. доклад «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2008 году». М.: Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2009. С. 125; Гос. доклад «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2009 году». М.: Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2010. С. 131.
С сожалением приходится констатировать, что в последние годы все более отчетливой становится тенденция ухудшения показателей здоровья населения России и возрастающего количества пострадавших от пищевых отравлений: если в 2008 году в целом по России было зарегистрировано 8 случаев пищевых отравлений на предприятиях общественного питания и торговли с числом пострадавших 139 чел., то в 2009 году зарегистрирован 21 случай отравлений, количество пострадавших составило 286 человек. Но эти цифры далеко не полностью отражают реальное положение дел с качеством продовольствия, потребляемого населением России. По оценкам Национального фонда защиты прав потребителей, на мелкооптовых и продовольственных рынках до 85% продуктов питания в той или иной степени фальсифицированы <4>. Результаты проведенных территориальными органами Роспотребнадзора надзорных мероприятий свидетельствуют о возрастании количества партий забракованного продовольственного сырья и пищевых продуктов, не соответствующих заявленным требованиям по показателям качества и безопасности (в т. ч. вследствие несоблюдения технологических регламентов их производства, хранения и реализации), фальсифицированных, с истекшими сроками годности. Количество партий забракованного продовольствия составило соответственно в 2000 г. — 121209, в 2001 г. — 122808, в 2002 г. — 96479, в 2003 г. — 129500, в 2004 г. — 131359; в 2005 г. — 126645, в 2006 г. — 379036, в 2007 г. — 440139. Наибольший объем забракованной продукции составляли мясопродукты, молоко и молочные продукты, хлебобулочные и кондитерские изделия, пиво и безалкогольные напитки. Количество партий забракованной продукции за 2008 — 2009 гг. снизилось по сравнению с 2007 г. в среднем в 2,5 раза, но остается сравнительно высоким (в 2008 г. — 159037, в 2009 г. — 120500), на уровне 2000 — 2005 гг. ——————————— <4> Ковель М. С. Продовольственные рынки ЕС и России: обзор систем безопасности // Информационный бюллетень ЦНТД. 2008. N 11 (URL: http://docs. cntd. ru/document/883500493).
В этих условиях наиболее подвергнуты опасности национальные интересы Российской Федерации в продовольственной сфере. Продовольственная сфера, включающая в себя как собственно аграрно-продовольственную сферу (производство отечественных продовольственных товаров), так и сферу продовольственного обеспечения населения (сферу обращения пищевых продуктов, их оборот на продовольственных оптовых и розничных рынках, на предприятиях общественного питания), должна быть подвергнута жесткому государственному регулированию и государственному контролю (надзору). Именно в ней (продовольственной сфере) реализуются важнейшие потребности государства (национальные интересы): а) в обеспечении устойчивого развития отечественного производства пищевых продуктов, а следовательно, и в достижении продовольственной независимости РФ; б) в обеспечении безопасности пищевых продуктов (в том числе и импортированных) на всех стадиях их производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации; в) в достижении и поддержании физической и экономической доступности для каждого гражданина безопасных пищевых продуктов независимо от внешних и внутренних угроз. Не случайно поэтому обеспечение доступности высококачественных и безопасных товаров в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определено в качестве гарантии достижения стратегического национального приоритета — повышения качества жизни российских граждан. Вместе с тем решение этой стратегической задачи сдерживается наличием целого комплекса социально-политических, правовых и организационных проблем, скопившихся в продовольственной сфере Российской Федерации. 1. Одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в среднесрочной перспективе, а также необходимым условием реализации стратегического национального приоритета — повышения качества жизни российских граждан определена продовольственная безопасность. В соответствии с п. 2 раздела 1 Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации «стратегической целью продовольственной безопасности является обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов» <5>. Вместе с тем, как нам представляется, стабильность внутреннего рынка и наличие необходимых резервов и запасов продовольствия могут свидетельствовать лишь о способности государства поддерживать физическую и экономическую доступность пищевых продуктов, однако еще не гарантируют их безопасность для здоровья и жизни граждан. Считаем также, что отнесение продовольственной безопасности к «главному направлению обеспечения национальной безопасности в среднесрочной перспективе» позволяет рассматривать ее в качестве стратегического национального приоритета, через который реализуются потребности государства в продовольственной сфере <6>. А следовательно, стратегические цели обеспечения продовольственной безопасности государства, угрозы продовольственной безопасности и основные направления противодействия им, главные направления государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности должны быть закреплены в Стратегии национальной безопасности. Кроме того, сама продовольственная сфера ни в Стратегии, ни в Доктрине не определена и не структурирована, что, несомненно, требует проведения соответствующих научных исследований. ——————————— <5> Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 03.02.2010. <6> Указ Президента Российской Федерации 12 мая 2009 г. N 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Раздел 3. Пункт 49; Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» Раздел 1. Пункт 2.
2. Национальная экономическая политика и осуществляемая в стране административная реформа, ориентированная на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе «посредством прекращения избыточного государственного регулирования», не позволяют осуществлять необходимую защиту интересов и прав потребителей (в том числе права на приобретение товаров надлежащего качества и права на безопасность товара, гарантированного ст. 7 Закона о защите прав потребителей <7>). Заметному ухудшению ситуации на продовольственном рынке способствовали, в том числе опережающее сокращение сфер обязательной сертификации и лицензирования с одновременным снижением административного давления на малый бизнес, который на данный момент не способен обеспечить требуемый уровень безопасности производимой продукции. ——————————— <7> Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» // Российская газета. 07.04.1992.
3. Существующая организационно-правовая система обеспечения безопасности и качества товаров и защиты прав граждан — потребителей не способна предотвратить появление на товарном рынке некачественной продукции, а следовательно, небезопасной для здоровья и жизни граждан, не позволяет органам государственного контроля (надзора) в полной мере осуществлять возложенные на них функции и выполнять поставленные перед ними задачи, так как федеральное законодательство в сфере технического регулирования предписывает осуществление государственного контроля (надзора) исключительно на стадии обращения продукции. Выявление и последующее пресечение дальнейшей реализации недоброкачественных и фальсифицированных товаров возможно только в процессе осуществления проверочных мероприятий со стороны органов государственного контроля (надзора). 4. Имеет место существенное противоречие положений действующего федерального законодательства в области технического регулирования и в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека в части установления обязательных требований к качеству и безопасности продаваемого товара. Действующие технические регламенты (к примеру, Регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей <8>), устанавливая обязательные требования к продукции, содержат нормы, допускающие при изготовлении продуктов детского и диетического питания использование продовольственного сырья, изготовленного с использованием кормовых добавок, стимуляторов роста животных (в том числе гормональных препаратов), отдельных видов лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений. Это явно не способствует достижению главной цели законодательства о техническом регулировании — защите жизни и здоровья граждан. ——————————— <8> Федеральный закон от 27.10.2008 N 178-ФЗ «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей». Принят Государственной Думой 10 октября 2008 г. Одобр. Советом Федерации 15 октября 2008 г. // Российская газета 29.10.2008.
Считаем, что приоритетная направленность социально-экономической политики государства на обеспечение безопасности пищевых продуктов, охраны здоровья граждан, защиты прав потребителей, продовольственной безопасности страны в целом, назревшая необходимость создания эффективного организационно-функционального механизма обеспечения соблюдения нормативных требований к безопасности и качеству пищевой продукции требуют выработать новую концептуальную модель формирования и реализации организационно-правовой системы обеспечения безопасности и качества пищевой продукции, устранить пробельность и коллизионность существующего законодательства в области обеспечения безопасности и качества пищевых продуктов.
