(Миклина С. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 8)
РОЛЬ И МЕСТО ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
С. В. МИКЛИНА
Миклина С. В., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета ЕГУ им. И. А. Бунина.
В Конституции Российской Федерации функция охраны общественного порядка — важнейшая социальная функция любого государства — имеет, образно выражаясь, двойной адрес. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации (п. «е» ст. 114 Конституции РФ). Здесь можно отметить, что нередко в научной литературе функцию охраны общественного порядка характеризуют как первую основную функцию исполнительной ветви государственной власти <*>. В то же время в соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка — это функция органов местного самоуправления. Конституционное положение о том, что они вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка, развивается в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <**>: организация охраны общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к ведению муниципальных районов и городских округов. ——————————— <*> См., например: Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3. С. 315. <**> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В данном случае представляется абсолютно справедливым существующее мнение о заведомой безрезультативности любых попыток выделения каких-либо «местных дел», принципиально отличных от государственных <*>. Функция охраны общественного порядка присуща местному самоуправлению: полнокровное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения в должном общественном порядке. Вместе с тем вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка в стране. ——————————— <*> См.: Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепция и решения нового закона // Вестник Московского университета. Серия «Право». 1996. N 2. С. 19.
Таким образом, для определения роли и места органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка необходимо установить, какая часть отношений, составляющих общественный порядок, подлежит регулированию и должна охраняться на общегосударственном уровне, а какая — на муниципальном. Представляется, что интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка могут быть связаны прежде всего с возможностью реализации конкретных потребностей населения и обеспечения личной и имущественной безопасности, поддержания обстановки общественного спокойствия, создания благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. При таком подходе основное внимание государства будет направлено на разработку общегосударственных программ укрепления правопорядка в стране, создание правовых и экономических условий решения на местах задач охраны общественного порядка. Иными словами, в ведении государства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления — вопросы тактики охраны общественного порядка. Анализ действующего законодательства и сложившейся практики позволяет выделить ряд полномочий органов местного самоуправления, в той или иной степени имеющих отношение к охране общественного порядка. В настоящее время органы местного самоуправления выполняют следующие функции: — определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на территории муниципального образования законов, правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан; — формируют за счет собственных бюджетов дополнительную штатную численность милиции общественной безопасности (местной милиции); — утверждают в должности начальников милиции общественного порядка (местной милиции), городского, районного органа внутренних дел, участковых инспекторов милиции; — заслушивают отчеты начальников городских, районных органов внутренних дел о состоянии охраны общественного порядка на обслуживаемой территории; — создают необходимые условия для работы милиции (предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях детям сотрудников милиции и др.); — накладывают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; — принимают предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий; — участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении безопасности дорожного движения; — осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению материальных ценностей, поддержанию порядка; — содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе по обеспечению законности на территории муниципального образования; — привлекают граждан, общественные организации, предприятия и учреждения к решению вопросов охраны общественного порядка. В решении отдельных задач охраны общественного порядка участвуют комиссии: административная, по делам несовершеннолетних, наблюдательная, образуемые органами местного самоуправления. Ведущую роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования в настоящее время играет милиция общественной безопасности (местная милиция) городских, районных отделов (управлений) внутренних дел. В соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <*> и Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» <**> милиция общественной безопасности (местная милиция) является составной частью милиции Российской Федерации и входит в структуру МВД России. Последнее обстоятельство существенно ограничивает право органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка. Речь прежде всего идет о том, что эти органы лишены функции руководства в отношении местной милиции. Представляется, что выходом из данной ситуации может стать договор между органом местного самоуправления и городским, районным отделом внутренних дел, в котором были бы отражены права и обязанности сторон по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципального образования. ——————————— <*> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. <**> Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» (с изменениями от 2 декабря 1998 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 7. Ст. 562.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не только закрепляет за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, но и относит к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью — органы местного самоуправления получают возможность самостоятельно заниматься охраной общественного порядка на своей территории силами собственных муниципальных правоохранительных формирований. Таким образом, под муниципальными органами охраны общественного порядка следовало бы понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в пределах установленной компетенции на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных противоправных посягательств <*>. ——————————— <*> Кононов А. М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. 1997. N 12. С. 33 — 36.
Муниципальные органы общественного порядка по своей сущности могут быть отнесены к исполнительным органам местного самоуправления и поэтому не должны входить в систему органов государственной власти, в том числе и в систему МВД России. Их наименование, компетенция, структура и штатная численность могут быть определены уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Эти положения можно рассматривать в качестве основополагающих в понимании сущности муниципальных органов охраны общественного порядка. Сложнее обстоит дело с определением объема их правоохранительных функций. В отечественной научной литературе чаще всего приводятся две отличные друг от друга модели муниципальных органов правопорядка. Первая предусматривает трехуровневую структуру: милиция общефедеральная, милиция субъектов Российской Федерации и муниципальные органы охраны общественного порядка. В этом случае на муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть возложены, практически, все функции, осуществляемые сегодня федеральной милицией в городах и районах. Структура таких муниципальных органов правопорядка — условно их можно назвать «сильными» — во многом может совпадать со структурой городского, районного отдела (управления) внутренних дел. Вторая модель подразумевает, что муниципальные органы общественного порядка действуют не вместо органов федеральной милиции на местах, а наряду с ними, но при четком разграничении компетенции, надлежащем контроле и в тесном взаимодействии. Такие «слабые» муниципальные органы правопорядка будут выполнять лишь некоторые функции ныне действующей милиции общественной безопасности (местной милиции), например: предупреждение и пресечение уличных и бытовых преступлений и административных правонарушений, обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление в пределах предоставленных полномочий контроля за выполнением решений органов местного самоуправления. Структура муниципальных органов охраны общественного порядка в данном случае будет соответствовать решаемым задачам. Зарубежный опыт организации охраны общественного порядка на самоуправляемых территориях признает любую из приведенных выше моделей и различные их варианты. В то же время, исходя из реалий современной криминологической и экономической ситуации в стране, представляется возможным рассматривать эти модели не как противостоящие друг другу, а как взаимодополняющие. Если первая модель в своем классическом виде более подходит для страны, стабильной в социальном отношении, то вторая имеет переходный характер и больше применима для России сегодняшней. Выбор же конкретной модели муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их функций и организационной структуры будет зависеть от совокупности социально-политических, экономических, территориальных, криминологических факторов, исторических, национальных и иных местных традиций. Однако в любом случае можно ожидать, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка позволит решить извечные полицейские проблемы: отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль. Социализация правоохранительной системы, тенденция которой наметилась уже сейчас, является объективной потребностью. Построение гражданского общества диктует необходимость создания сил правопорядка, максимально приближенных к населению, наиболее полно учитывающих интересы жителей конкретных территорий, активно взаимодействующих с гражданами и действующих под их постоянным контролем. Именно такими качествами могут и должны обладать муниципальные органы охраны общественного порядка.
