(Попова Н. Ф., Овчинникова Л. И.) («Российский следователь», 2006, N 10)
К ВОПРОСУ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ К ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Н. Ф. ПОПОВА, Л. И. ОВЧИННИКОВА
Попова Н. Ф., главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, доцент.
Овчинникова Л. И., научный сотрудник ВНИИ МВД России.
К началу XXI в. Россия накопила богатый опыт использования различных организационных моделей и правовой регламентации деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности. В первой части наших публикаций рассмотрим общие положения привлечения общественных объединений к охране общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При рассмотрении обозначенного нами вопроса следует уточнить общие признаки понятия «общественный порядок». В законодательстве Российской Федерации не содержится определения общественного порядка. Каждый исследователь подходит к его пониманию по-разному. Например, М. И. Еропкин, раскрывая суть содержания общественного порядка, выделяет четыре его элемента: 1) содержание — систему волевых общественных отношений, проявляющихся в поведении людей, их действиях и поступках в общественных местах; 2) средства регулирования — правовые и моральные нормы, обычаи; 3) цель — охрана жизни, здоровья, чести, достоинства, прав и законных интересов граждан, охрана всех форм собственности, обеспечение общественного спокойствия, условия для нормальной деятельности государственных, общественных и иных организаций; 4) реальные гарантии — подлинный демократизм, единство интересов общества и личности <1>. Основной характерной особенностью общественного порядка М. И. Еропкин считает возникновение данных правоотношений в общественных местах. ——————————— <1> См.: Еропкин М. И. Методология исследования общественного порядка // Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел. М.: ВНИИ МВД СССР. 1982. N 61. С. 20.
Среди ученых имеется и иной подход к определению содержания общественного порядка. Так, А. В. Серегин в отличие от М. И. Еропкина обращает внимание на содержание общественных отношений независимо от места образования и объединяет их в три группы: 1) отношения, обеспечивающие процессы явления жизни и деятельности людей; 2) отношения, которые характеризуют спокойствие граждан и их благоприятный распорядок жизни; 3) нравственные показатели соответствующих отношений <2>. ——————————— <2> См.: Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. С. 13.
В свою очередь A. M. Кононов определяет, что общественный порядок — это общественно значимые отношения, возникающие между людьми в процессе их общения на основе правовых и иных социальных норм, как правило, в общественных местах (на улицах, скверах, транспортных магистралях, помещениях, объектах транспорта и в других местах, свободных для открытого доступа широкого круга лиц) <3>. ——————————— <3> См.: Кононов A. M. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. 1997. N 12. С. 34.
Отмечая правильность приведенных выше точек зрения на понимание общественного порядка, следует отметить, что они характерны для повседневной жизни в обществе и связаны главным образом с пребыванием людей в общественных местах. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» <4> предусматривает различные формы реализации гражданами их конституционного права на объединение. ——————————— <4> См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Независимо от их организационно-правовых форм общественные объединения равны перед законом. Их деятельность основана на принципах добровольности, равноправия, уважения личности, соблюдения прав и свобод граждан. Они ставят перед собой многообразные социальные, политические, культурные, воспитательные и иные общественно полезные цели. Органы государственной власти оказывают поддержку общественным объединениям в их социально полезной деятельности. Осуществление общественными объединениями охраны общественного порядка является одной из форм реализации их права на участие в государственной жизни и занимает важное место в их деятельности. Такие объединения относят к группе общественных объединений правоохранительной направленности. Их можно определить как добровольные самоуправляемые некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей по охране правопорядка. Выделяют четыре группы общественных объединений и граждан, участвующих в выполнении правоохранительных функций <5>. ——————————— <5> См.: Ямпольская Ц. А. Общественные организации в СССР. М., 1972. С. 54 — 60; Разаренов Ф. С., Прудников А. С. Негосударственные правоохранительные организации. М., 1995. С. 21 и др.
Первую группу составляют общественные организации, непосредственно предназначенные для выполнения правоохранительных функций в сфере охраны общественного порядка (добровольные народные дружины (ДНД) по охране общественного порядка, общественные пункты охраны порядка (ОПОП), внештатные сотрудники). Вторая группа включает трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций всех организационно-правовых форм и создаваемые ими органы общественной самодеятельности (комиссии, секции, советы профилактики, социально-профилактические центры, общественные инспекции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, рабочие группы). Третью группу составляют граждане и создаваемые ими органы общественной самодеятельности по месту жительства, призванные содействовать органам внутренних дел в охране общественного порядка (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные комитеты, родительские комитеты, общественные воспитатели). Четвертая группа — это общественные юрисдикционные органы, обладающие правом рассмотрения конкретных дел и принятия решения (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав) <6>. ——————————— <6> См.: Постановление Правительства Москвы от 23 ноября 1999 г. «О создании административной комиссии при Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях» (в ред. от 15 августа 2000 г.).
При изучении практики участия общественных формирований в охране общественного порядка установлено, что при значительном осложнении криминальной обстановки, росте организованной преступности, трансформации отношений собственности в начале 90-х гг. численность общественных объединений (добровольных народных дружин, опорных пунктов охраны порядка), участвующих в охране общественного порядка, сократилась до минимума. Отрицательное влияние на этот процесс оказало и отсутствие в условиях рыночных отношений материальных стимулов у представителей общественности в выполнении задач охраны правопорядка. В целях активизации этой работы Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации» <7> обязало органы государственной власти субъектов Российской Федерации восстановить деятельность общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка. Для работы в этих формированиях следовало привлекать на добровольной возмездной основе граждан, которые по своим деловым и моральным качествам способны оказать помощь в укреплении правопорядка. На граждан, принимающих участие в охране общественного порядка, распространялись гарантии правовой и социальной защищенности, предусмотренные для членов ДНД. ——————————— <7> См.: САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3631.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было поручено создать за счет собственных и привлеченных средств (финансовых ресурсов предприятий, учреждений и организаций, местных налогов и сборов, добровольных пожертвований и взносов частных лиц и других источников) дополнительные подразделения патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности для организации круглосуточных стационарных постов в жилых микрорайонах и местах массового пребывания людей, патрульных участков, групп немедленного реагирования при дежурных частях органов внутренних дел для незамедлительного выезда на места совершения правонарушений и разбора заявлений граждан по вопросам правопорядка. После принятия указанного Постановления Правительства Российской Федерации органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также по инициативе предприятий, учреждений и организаций на местах были осуществлены организационные мероприятия, обеспечиваемые финансово-материальной поддержкой, по восстановлению и активизации деятельности общественных формирований по охране общественного порядка. Покажем это на конкретных примерах. Московской городской Думой принят Закон от 26 июня 2002 г. N 36 «О Московской городской народной дружине» <8>, направленный на организацию содействия органам государственной власти города Москвы, органам местного самоуправления и правоохранительным органам в их деятельности по обеспечению общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений; участию в мероприятиях по обеспечению безопасности населения и охране общественного порядка при возникновении стихийных бедствий, катастроф, аварий, эпидемий, иных чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; распространению правовых знаний, разъяснению населению и гостям Москвы норм поведения в общественных местах. Во исполнение указанного Закона Правительством Москвы принимается Постановление от 30 декабря 2003 г. N 1090-ПП «Об утверждении Положения о Московском городском штабе народной дружины» <9>, в соответствии с которым создан городской штаб ДНД и соответствующие штабы в административных округах и районах города. В муниципальных районах Москвы активизирована деятельность общественных пунктов охраны порядка. ——————————— <8> См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 31. <9> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 5.
Для развития общественных формирований правоохранительной направленности в Республике Башкортостан был принят Указ Президиума Верховного Совета от 21 сентября 1993 г. N 6-2/468 «О возобновлении деятельности общественных формирований правоохранительной направленности по месту жительства граждан» <10>. В соответствии с указом на базе ранее существовавших общественных пунктов охраны порядка были созданы социально-профилактические центры (СПЦ). Они объединили в микрорайонах работу всех самодеятельных организаций трудящихся (народных дружин, рабочих отрядов содействия милиции, товарищеских судов, домовых, уличных комитетов, общественных инспекций по делам несовершеннолетних) по охране общественного порядка и профилактике правонарушений. ——————————— <10> Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. N 1. Ст. 47.
В дальнейшем работа в данном направлении была подкреплена Законом Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. N 114-3 «Об общественных формированиях правоохранительной направленности в Республике Башкортостан» <11>, который позволил в более широких формах привлекать население к профилактике правонарушений в Республике. ——————————— <11> Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 1998. N 7. Ст. 412.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. N 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» в г. Красноярске в целях привлечения населения к участию в охране общественного порядка, усиления борьбы с преступностью и другими правонарушениями в городе городской Совет принял решение о создании Красноярской муниципальной добровольной народной дружины и утвердил 7 июня 2000 г. Временное положение о Красноярской муниципальной добровольной народной дружине. Основными направлениями деятельности муниципальной добровольной народной дружины являются: — оказание содействия правоохранительным и иным уполномоченным органам в их деятельности по охране общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений, обеспечению личной и имущественной безопасности граждан; — воспитание граждан в духе уважения к закону, создание в обществе атмосферы нетерпимости к любым антиобщественным проявлениям. Кроме рассмотренных примеров, следует отметить активную работу по созданию общественных объединений правоохранительной направленности, муниципальных и казачьих дружин, отрядов содействия милиции, социально-профилактических центров, центров семейного воспитания в Республики Чувашия, а также в Брянской, Вологодской, Воронежской, Кировской, Московской, Нижегородской, Оренбургской, Саратовской областях и ряде других. Существенным недостатком правового регулирования исследуемых общественных отношений является отсутствие федерального закона, устанавливающего общие начала и принципы участия граждан в обеспечении правопорядка <12>. ——————————— <12> Проект федерального закона РФ «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» принят Государственной Думой и направлен для рассмотрения в Совет Федерации ФС РФ.
Так как вопросы обеспечения правопорядка отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому требуется согласование законов субъектов Федерации на федеральном уровне. Отсутствие федерального закона по данному вопросу создает условия для существующей практики принятия нормативно-правовых актов регионального и местного уровней, имеющих нормы, противоречащие федеральному законодательству. Скорейшее принятие федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка» и приведение в соответствие с ним нормативно-правовых актов субъектов Федерации должно способствовать совершенствованию работы по привлечению граждан и их объединений к охране общественного порядка <13>. ——————————— <13> Мышляев Н. П. Административная деликтология. М., 2002. С. 57.
В этом законе необходимо установить: а) меры государственного контроля и надзора за деятельностью общественных формирований правоохранительной направленности с целью воспрепятствования под видом подобных объединений деятельности криминальных структур; б) правовые и социальные гарантии гражданам, участвующим в обеспечении правопорядка; в) права и обязанности членов этих формирований (дружинников, внештатных сотрудников милиции и т. п.).
Список использованной литературы
1. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. 2. Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. N 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3631. 3. Закон «О Московской городской народной дружине» от 26 июня 2002 г. N 36 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. N 31. 4. Постановление Правительства Москвы «Об утверждении Положения о Московском городском штабе народной дружины» от 30 декабря 2003 г. N 1090-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 5. 5. Постановление Правительства Москвы от 23 ноября 1999 г. «О создании административной комиссии при Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях» (в ред. от 15 августа 2000 г.). 6. Указ Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан от 21 сентября 1993 г. N 6-2/468 «О возобновлении деятельности общественных формирований правоохранительной направленности по месту жительства граждан» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. N 1. Ст. 47. 7. Закон Республики Башкортостан от 28 июля 1997 г. N 114-3 «Об общественных формированиях правоохранительной направленности в Республике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 1998. N 7. Ст. 412. 8. Еропкин М. И. Методология исследования общественного порядка // Проблемы совершенствования административной деятельности органов внутренних дел. М.: ВНИИ МВД СССР. 1982. N 61. 9. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Дис… докт. юрид. наук. М., 1998. 10. Кононов A. M. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. 1997. N 12. 11. Мышляев Н. П. Административная деликтология. М., 2002. 12. Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1975. 13. Ямпольская Ц. А. Общественные организации в СССР. М., 1972.
