(Пролетенкова С. Е.) («Административное право и процесс», 2008, N 3)
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ОРГАНИЗАЦИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
С. Е. ПРОЛЕТЕНКОВА
Пролетенкова С. Е., ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук.
Согласно Конституции Российской Федерации охрана общественного порядка является важной задачей всей системы государственного управления, обеспечиваемой на различных уровнях и относящейся к так называемой совпадающей компетенции разнообразных субъектов публичной власти. В соответствии с п. «б» ст. 72 Конституции РФ охрана общественного порядка относится к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Реализация указанных полномочий способствует выработке единой государственной политики в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, способствующей укреплению состояния законности и правопорядка в обществе. Вместе с тем функция охраны общественного порядка в Российской Федерации возложена также на систему местного самоуправления, являющуюся одной из форм осуществления власти в России, обладающую определенной самостоятельностью и не входящую в систему государственной власти. Так, ст. 132 Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Указанное конституционное положение нашло свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Рассматривая функцию местного самоуправления по охране общественного порядка, необходимо уточнить тот факт, что она является непосредственной формой прямого реагирования местного самоуправления на деформацию социальной среды, вызванную фактами отклоняющегося поведения отдельных участников местного сообщества, наносящими ущерб как общим, так и частным интересам субъектов, объединенных в рамках муниципального образования. Представляется бесспорным, что поддержание общественного порядка является основой нормальной жизни муниципального образования, функционирования институтов местной демократии, а также необходимым условием для реализации прав и законных интересов граждан. В законодательстве Российской Федерации отсутствует официальное толкование термина «охрана общественного порядка», однако, на наш взгляд, под ней следует понимать обеспечение общественной безопасности и общепринятых правил морально-нравственного поведения на улицах, в транспорте и иных местах общего пользования (общественных местах), основанное на применении широкого круга правовых и иных социальных норм. Непосредственные виды правонарушений, совершение которых традиционно связывают с нарушением общественного порядка, перечислены в соответствующих разделах УК РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. Раздел IX УК РФ предусматривает уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка, среди которых названы: 1) преступления против общественной безопасности (массовые беспорядки, хулиганство, вандализм и т. д.); б) преступления против здоровья населения и общественной нравственности (нарушение санитарно-эпидемиологических правил, организация или содержание притонов для занятий проституцией и т. д.); в) экологические преступления (загрязнение вод, загрязнение атмосферы, незаконная охота и т. д.). Глава 20 Кодекса РФ об административных правонарушениях называет следующие правонарушения, посягающие на общественный порядок: мелкое хулиганство, нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, появление в общественных местах в состоянии опьянения и т. д. Давая общую характеристику перечисленным видам правонарушений, следует отметить, что речь в данном случае идет об общественных отношениях между людьми, связанных с определенными отклонениями от правовых, нравственных и иных социальных норм, возникающих в местах пользования неопределенно широкого круга лиц. В данном случае деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка является выражением охранительной функции публичной власти и имеет целью обеспечение правопорядка путем пресечения противоправных фактов, что, в свою очередь, формирует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, а также обеспечивает обстановку стабильности и защищенности на территории муниципального образования. Интересы местного самоуправления в области охраны общественного порядка связаны, прежде всего, с возможностью реализации конкретных потребностей населения в обеспечении личной и имущественной безопасности, поддержании общественного спокойствия, создании благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организации труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности. В связи с действием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на сегодняшний день законодательно регламентирован вопрос о территориальных основах осуществления охраны общественного порядка на территории муниципальных образований. Так, в п. 8 ч. 1 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района) и в п. 9 ч. 1 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа) деятельность местного самоуправления по охране общественного порядка была дифференцирована в зависимости от статуса муниципального образования и распространилась, соответственно, на территорию муниципального района и городского округа. Значение подобного подхода заключается в том, что он позволяет учитывать крайнюю неоднородность существующих муниципальных образований (города, районы, районы в городах, сельские населенные пункты), а также связанные с этим различия: в площади подведомственной территории, численности населения, развитии социальной инфраструктуры, возможностях местных бюджетов, сложившихся местных традиций и обычаев, которые, несомненно, влияют на уровень защищенности населения и характер оперативной обстановки. Существующая сегодня недостаточная разработанность вопросов организации и правового обеспечения деятельности местного самоуправления в целом неизбежно ведет к неурегулированности, а подчас и противоречивости реализации отдельных его полномочий. В частности, такая проблема коснулась и функции охраны общественного порядка на территории муниципального образования. Так, указанными выше п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закреплено, что к вопросам местного значения муниципального района (городского округа) относится организация охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией. Однако абзац 2 ч. 3 ст. 83 этого же Закона предусматривает, что для вступления в силу указанных положений предусмотрено принятие отдельного Федерального закона «О муниципальной милиции». Такой особый порядок вступления в силу установлен для решения муниципальными органами вопросов организации охраны общественного порядка на территории муниципального района или городского округа. До настоящего времени законодательство, закрепляющее правовое положение муниципальной милиции, не сформировано. Президентом Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки по урегулированию сложившейся ситуации — как в период действия ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» <2>, так и после принятия одноименного Федерального закона от 6 октября 2003 г. ——————————— <2> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
В целях создания правовых, организационных и материальных основ деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка Президент РФ издал Указ от 3 июня 1996 г. N 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» <3>. ——————————— <3> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2755.
Этим нормативным актом Правительству Российской Федерации поручалось сформировать муниципальные органы охраны общественного порядка вне системы МВД России. Были также предприняты попытки по разработке правовых и методических основ, связанных с комплексным подходом к решению задач охраны общественного порядка, а также по определению условий контроля со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления своих полномочий в рассматриваемой сфере. В целях получения практического опыта и ускорения процесса муниципализации милиции в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. <4> было утверждено Положение о проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. ——————————— <4> СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4783.
Основными целями эксперимента являлись: 1) определение правовых, организационных, материальных и иных условий, необходимых для формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка; 2) поиск оптимальных путей формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, определение их организационно-правовых форм и объема полномочий, направлений и способов взаимодействия с другими субъектами правоохранительной деятельности; 3) определение порядка контроля со стороны государства, органов местного самоуправления и населения за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка. В процессе эксперимента МВД РФ, министерства, главные управления и управления внутренних дел субъектов РФ, на территории которых проводился эксперимент, совместно с органами местного самоуправления решали все вопросы, связанные с его проведением. С учетом того, что в целом по России положительных сдвигов в сфере охраны общественного порядка не произошло, МВД РФ оценило итоги эксперимента отрицательно, отметив, что в России не созданы реальные правовые, организационные и материальные условия для управления подразделениями милиции вне системы МВД России, отсутствует механизм ответственности органов местного самоуправления за принимаемые решения по обеспечению общественного порядка и их последствия <5>. ——————————— <5> Письмо МВД России исполняющему обязанности Президента РФ «О ходе реализации Указа Президента РФ» (исх. N 1/4937 от 20.03.2000).
В настоящее время основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призвана решать милиция общественной безопасности, сформированная на основе Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» в новой редакции <6>. ——————————— <6> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 167.
В состав милиции общественной безопасности входят: дежурные части; участковые уполномоченные милиции; изоляторы временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения патрульно-постовой службы милиции, Государственная инспекция безопасности дорожного движения и другие подразделения. В соответствии со ст. 9 Закона РФ «О милиции» и Положением о милиции общественной безопасности в Российской Федерации <7> милиция общественной безопасности имеет смешанные источники финансирования. Состав милиции общественной безопасности, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством РФ. Численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых министром внутренних дел Российской Федерации. Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации. ——————————— <7> Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 209.
Таким образом, действующим законодательством сохранены целостность и единство системы МВД России при сочетании вертикальной подчиненности с самостоятельностью органов внутренних дел субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В рамках системы МВД России создаются подразделения местной милиции в структуре милиции общественной безопасности с включением в ее состав штатной численности, сил и средств подразделений милиции, содержащихся за счет средств местного бюджета; с сохранением управляемости всех звеньев милиции общественной безопасности со стороны МВД России при учете полномочий субъектов Федерации и местных органов управления. Указанные формы построения системы милиции нашли свое отражение в Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской Федерации <8>. ——————————— <8> Приказ МВД России от 20 марта 1996 г. N 145.
В связи с законодательной неурегулированностью вопросов охраны общественного порядка на территории муниципальных образований, а также несформированностью специальных органов охраны общественного порядка в законодательстве Российской Федерации возникает терминологическая неопределенность относительно подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых из местных бюджетов, на которые возложена функция охраны общественного порядка. В законодательстве и научной литературе применительно к подразделениям милиции общественной безопасности, осуществляющим охрану общественного порядка на территории муниципальных образований, зачастую используется термин «местная милиция», который, по нашему мнению, лишь подчеркивает отличие этих органов от той системы, которая предполагалась в связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Для конкретизации названного термина следует указать, что он имеет собирательный характер и при его использовании в данной статье под ним понимаются все подразделения (службы) милиции общественной безопасности, осуществляющие свою деятельность на территории муниципального образования и финансируемые полностью или частично из бюджета муниципального образования. Порядок формирования и организации деятельности органов внутренних дел в муниципальных образованиях осуществляется следующим образом. Борьбу с преступностью, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в муниципальных образованиях осуществляют территориальные отделы (управления) внутренних дел. Начальники этих подразделений назначаются (освобождаются) на должность министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ. Начальники милиции общественной безопасности — заместители начальников отделов (управлений) внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований назначаются на должность и освобождаются от должности приказами министров, начальников управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ при согласовании с соответствующими органами местного самоуправления. С точки зрения действующего законодательства существующая на сегодняшний день система организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях представляется весьма спорной и неоднозначной. Это связано с тем, что смысл ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предполагает самостоятельную организацию и содержание муниципальных органов, выполняющих функции по охране общественного порядка, а также осуществление контроля над их деятельностью. Следует признать, что при существующей организационной системе деятельности милиции общественной безопасности возможности органов местного самоуправления, в рамках выполнения ими функции охраны общественного порядка, по управлению местной милицией крайне минимизированы. По существу, рассматриваемые подразделения вне зависимости от их численности входят в систему МВД России и органам местного самоуправления не подчинены. По решению вышестоящего руководства они могут быть привлечены к реализации задач, отличающихся от тех, для решения которых был установлен их количественный состав. Органы местного самоуправления, принимающие финансовое участие в обеспечении отдельных подразделений милиции общественной безопасности, лишены возможности использовать их потенциал для удовлетворения насущных потребностей местного населения. Сложившийся подход к охране общественного порядка на территории муниципальных образований является вынужденной мерой, связанной с периодом реформирования всей системы местного самоуправления в целом, и требует скорейшего законодательного и организационного урегулирования. Решение государственными органами и органами субъектов Российской Федерации вопросов охраны общественного порядка на территории муниципальных образований, отнесенных к вопросам местного значения, противоречит основным принципам местного самоуправления, в частности самостоятельности в решении вопросов местного значения и ответственности за решение вопросов местного значения. В данном случае разграничение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка должно способствовать установлению ответственности и отчетности муниципальных органов за качество и результаты предпринимаемых действий перед населением. Одним из вариантов реформирования сложившейся ситуации, связанным с повышением эффективности деятельности местной милиции, могли бы стать передача органам местного самоуправления полномочий финансирования, контроля и управления за ее отдельными подразделениями, а также внедрение практики выборности некоторых должностей (например, участковых уполномоченных), что обеспечило бы доверие населения, своевременное получение информации, обеспечение местных традиций и т. д. В процессе проведения дальнейшей правовой реформы, касающейся развития местного самоуправления в Российской Федерации, конечная цель преодоления сложившихся законодательных пробелов и противоречий должна заключаться в создании на территориях местного самоуправления полностью подчиненных, подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципальных образований (полностью или в большей части), самостоятельных органов охраны общественного порядка, состоящих из муниципальных служащих, наделенных на основании соответствующего федерального закона и нормативных актов субъекта Российской Федерации определенной компетенцией в сфере охраны общественного порядка. В целях эффективного решения своих задач эти органы должны быть наделены правом применения мер принуждения, в том числе физической силы, специальных средств и оружия, в случаях и порядке, предусмотренных специальным законодательством. Подводя итог рассмотрению вопроса об организации охраны общественного порядка на территории муниципальных образований, следует заметить, что реальное включение местного самоуправления в обеспечение общественной безопасности и общественного порядка откроет новые возможности в формировании механизма предотвращения и пресечения правонарушений, обеспечит своевременную реакцию на нарушение, а также позволит использовать гибкий набор адекватных методов и средств воздействия, персонализированных к конкретной личности нарушителя, способствующих недопущению рецидивов социального отклонения. В то же время, обеспечивая противостояние правонарушениям и иным формам негативного поведения, местное самоуправление должно способствовать сплочению общества, гармоничному формированию прочной основы дальнейшего социального развития.
