К ВОПРОСУ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ
Р. Р. КАРИМОВ
Каримов Р. Р., кандидат юридических наук, заместитель начальника научно-исследовательского и редакционно-издательского отдела Уфимского юридического института МВД России.
В статье освещаются актуальные проблемы развития международной правовой базы противодействия терроризму. Проводится анализ договорно-правового механизма сотрудничества государств. Рассматриваются основные международные документы, направленные на борьбу с терроризмом. Предлагаются направления противодействия терроризму.
Ключевые слова: международный терроризм, сотрудничество государств, Глобальная контртеррористическая стратегия ООН, договорно-правовой механизм.
The article highlights the urgent problems of development of the International legal framework for combating terrorism. The analysis of contractual and legal framework of cooperation among states. The basic international instruments aimed at combating terrorism. Proposed areas of counter terrorism.
Международно-правовая база сотрудничества государств в борьбе с терроризмом является необходимой основой реализации одной из основных функций государства, а именно: обеспечения безопасности граждан, общества и страны в целом. Следует отметить, что в последние годы активно развивается договорно-правовой механизм сотрудничества. Его суть состоит в заключении специальных соглашений, посвященных регламентации определенной области отношений. Договорно-правовой механизм подразумевает использование всех возможностей права международных договоров. Соглашения могут быть либо прямо посвящены проблемам борьбы с терроризмом, либо рассматривают их в контексте решения других проблем <1>. На сегодняшний день сформировались следующие виды соглашений, касающихся проблем борьбы с терроризмом: ——————————— <1> См.: Нигматуллин Р. В. Сотрудничество государств в обеспечении безопасности населения. Уфа, 2004. 92 с.
— международные универсальные соглашения; — региональные многосторонние соглашения; — двусторонние соглашения по борьбе с преступностью, в т. ч. соглашения об оказании правовой помощи и соглашения о выдаче преступников. Взаимодействие государств в борьбе с терроризмом определено прежде всего необходимостью согласования их деятельности по координации механизма международного сотрудничества. Основы сотрудничества государств по борьбе с терроризмом были изложены впервые на уровне международно-правового акта в проекте Конвенции о предупреждении терроризма и наказании за него, предложенной Лигой Наций в 1937 году. Дальнейшее развитие нормативно-правовые основы сотрудничества государств получили в основных универсальных конвенциях, принятых под эгидой ООН. На сегодняшний день разработаны 16 универсальных соглашений (тринадцать соглашений и три протокола), направленных против международного терроризма и касающихся конкретных видов террористической деятельности <2>. ——————————— <2> Подробнее см.: http://www. un. org/russian/terrorism/.
Важную роль в формировании международной правовой основы борьбы с терроризмом сыграли решения Конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Так, практически каждый Конгресс по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями с 1955 г. рассматривает тот или иной аспект борьбы с международным терроризмом <3>. Так, например, Двенадцатый Конгресс ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию специально включил в повестку дня вопрос о противодействии терроризму <4>. ——————————— <3> Нигматуллин Р. В. Роль конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в становлении международных стандартов по борьбе с преступностью // Юридический мир. 2009. N 11. С. 43 — 49. <4> См.: Двенадцатый Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию // http://www. un. org/ru/conf/crimecongress2010/.
Существенным дополнением в развитии теоретических и практических подходов к решению проблем терроризма явились региональные соглашения (Европейская Конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., Арабская конвенция о пресечении терроризма от 22 апреля 1998 г., Конвенция Организации африканского единства о предупреждении терроризма и борьбе с ним от 14 июля 1999 г., Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, подписанная 15 июня 2001 г.), двусторонние соглашения, а также декларации Генеральной Ассамблеи ООН (например, Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма от 9 декабря 1994 г. и др.). Следует отметить, что правовую основу сотрудничества также составляет и национальное законодательство государств. На сегодняшний день большинство государств имеют законы по борьбе с терроризмом. Так, в Великобритании это закон по борьбе с терроризмом 2006 г., во Франции — закон «О борьбе с терроризмом и посягательствами на государственную безопасность» 1986 г. и закон «Об ориентации и планировании в области внутренней безопасности» 2002 г., в Испании — Органический закон 1984 г. «О борьбе с вооруженными бандами и террористическими элементами» и Уголовный кодекс 1995 г., в России — Федеральный закон Российской Федерации N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. и др. На наш взгляд, национальное законодательство должно создавать предпосылки для эффективного международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, которое на сегодняшний день в целом сводится к оказанию юридической помощи в обеспечении информацией и свидетелями; признанию приговоров иностранных судебных органов; взаимной передаче судебных дел и заключенных; соблюдению специальных договоров о сотрудничестве в судопроизводстве и проведению специальных контртеррористических операций. Большинство международных конвенций содержат положения о выдаче преступников и юридической взаимопомощи. Большая часть стран мира признает и выполняет подобные условия. Сюда входят мероприятия, проводимые по договоренности между странами Латинской Америки и США, между арабскими странами, некоторыми странами Африки (ЮАР) и Францией, странами нынешнего Европейского союза. Однако сложные исторические и политические условия привели к тому, что создалась ситуация, когда ни одно из универсальных и региональных соглашений не объединились во всеохватывающую систему сотрудничества между странами в деле правосудия <5>. ——————————— <5> Уголовная юстиция: проблема международного сотрудничества: международный научно-исследовательский проект. М., 1994. С. 54 — 55.
Усилия многих ученых и некоторых государственных деятелей, направленные на ускорение принятия многонационального интегрального подхода в деле борьбы с терроризмом, были встречены с определенным негативизмом, потому что это воспринималось представителями некоторых стран как потенциальное посягательство на внутреннюю независимость государства, что пока является более весомым аргументом, чем практическая борьба с терроризмом. На наш взгляд, для преодоления данных факторов можно выделить следующие основные направления противодействия терроризму: — укрепление международно-правовой базы борьбы с терроризмом путем принятия Всеобъемлющей конвенции; — унификация норм национального законодательства государств в сфере борьбы с терроризмом. В рамках договорно-правового механизма большое внимание уделяется принципам международного сотрудничества. Они вытекают из основополагающих принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН; это такие принципы, как суверенное равенство государств, принцип неприменения силы и угрозы силой, принцип территориальной целостности государств, принцип мирного разрешения международных споров и др. <6>. Принципы, как считает Л. Н. Галенская, обязательны для исполнения всеми субъектами, так как они обладают высшей юридической силой в межгосударственных отношениях <7>. ——————————— <6> Устав Организации Объединенных Наций // Терроризм: история и современность / Б. И. Кофман, С. Н. Миронов, А. А. Сафаров, Н. Х. Сафиуллин. Казань, 2002. С. 561 — 565. <7> Галенская Л. Н. Правовые проблемы сотрудничества государств в борьбе с преступностью: Сборник документов. Л., 1978. С. 8.
Хотя и нет специального акта, определяющего принципы только международного сотрудничества в борьбе с международными преступлениями или непосредственно с терроризмом, сотрудничество осуществляется на базе общих принципов, предусмотренных в международных актах, посвященных борьбе с преступностью в целом и конкретными ее видами (например, Руководящие принципы для предупреждения организованной преступности и борьбы с ней, принятые в сентябре 1990 г. VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями; Резолюция Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г. «По двадцати руководящим принципам борьбы против коррупции», Руководящие принципы Комитета министров Совета Европы в области прав человека и борьбы с терроризмом от 11 июля 2002 г.) <8>. ——————————— <8> Нигматуллин Р. В. Сотрудничество государств в борьбе с преступлениями международного характера в XX веке и начале XXI столетия (историко-правовой аспект). М., 2006. С. 38.
Во многих соглашениях прослеживается, что государства старались закрепить основной принцип «либо выдай, либо суди», а также отказались от поддержки террористов. Российская Федерация также стремится к выполнению всех взятых на себя договорных обязательств и призывает другие государства к соблюдению важного принципа международного права — добросовестного выполнения международных обязательств. Правовые основы сотрудничества заложены также и в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, подготовленном и представленном Генеральному секретарю ООН в 2004 г. <9>. В Докладе особо подчеркивалось, что террористические организации создают вооруженную негосударственную сеть с глобальным охватом и современным потенциалом. ——————————— <9> Док. ООН А/59/565.
Оценки и выводы, содержащиеся в Докладе Группы высокого уровня, побудили Генерального секретаря ООН призвать государства — члены ООН и организации гражданского общества по всему миру присоединиться к разработке и реализации стратегии борьбы с терроризмом, которая должна быть всеобъемлющей <10>. ——————————— <10> Доклад генерального секретаря ООН «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» // Док. ООН А/59/2005.
В связи с выводами, озвученными в Докладе Группы высокого уровня, 8 сентября 2006 г. Генеральная Ассамблея на шестидесятой сессии приняла Глобальную контртеррористическую стратегию Организации Объединенных Наций. Стратегия впервые объединила все 192 государства-члена в рамках противостояния общей угрозе — терроризму. В Стратегии определяется План действий государств по наиболее эффективному сотрудничеству в деле борьбы с международным терроризмом. План содержит меры по устранению условий, способствующих распространению терроризма, меры по предотвращению терроризма и борьбе с ним, меры по укреплению потенциала государств по предотвращению терроризма и борьбе с ним и укреплению роли системы ООН в этой области, а также меры по обеспечению всеобщего уважения прав человека и верховенства права в качестве фундаментальной основы для борьбы с терроризмом. На сегодняшний день Глобальная контртеррористическая стратегия — один из тех документов ООН, который реально выполняется на практике и за соблюдением, которого осуществляется непрерывный контроль. Несмотря на то, что основная ответственность за выполнение положений стратегии была возложена на государства — участников, большую помощь в ее реализации оказывает система ООН. Координирующая роль в этой работе принадлежит Целевой группе по осуществлению контртеррористических мероприятий (ЦГОКМ). Целевая группа была учреждена Генеральным секретарем в 2005 году и одобрена Генеральной Ассамблеей в Глобальной контртеррористической стратегии ООН. После принятия Стратегии система Организации Объединенных Наций сразу начала оказывать поддержку в ее осуществлении. Следует сказать, что в рамках реализации Стратегии, а именно четырех ее основных компонентов проделана большая работа, которая нашла свое отражение в Докладах Генерального секретаря ООН, озвученных на 62-й и 64-й сессиях Генеральной Ассамблеи. Так, в рамках осуществления мер по устранению условий, способствующих распространению терроризма, Департамент по политическим вопросам создал Региональный центр ООН по превентивной дипломатии для Центральной Азии. Этот Центр, который приступил к своей деятельности в июне 2008 г., оказывает содействие правительствам Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана в принятии более эффективных ответных мер в связи с существованием таких трансграничных проблем и угроз, как терроризм, незаконный оборот наркотиков и организованная преступность (противодействие данным угрозам было принято в качестве приоритетных задач на январь 2009 г. — декабрь 2011 г.). В ноябре 2007 г. Департамент организовал совместно с Организацией Исламская конференция и ее Исламской организацией по вопросам образования, науки и культуры международную конференцию на тему «Терроризм: измерения, угрозы и контрмеры». Это мероприятие было также призвано оказать содействие налаживанию более тесного сотрудничества между ООН и региональными организациями в условиях борьбы с терроризмом <11>. ——————————— <11> Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных Наций: деятельность системы ООН по осуществлению Стратегии / Доклад Генерального Секретаря. 2008 // Док. ООН. А/62/898.
Также в 2007 году 90 стран мира получили финансовую поддержку со стороны Программы Развития ООН (ПРООН). Объем финансирования по линии программ составил до 140 млн. долл. США <12>. ——————————— <12> Там же. Док. ООН. А/62/898.
В 2009 г. под эгидой ИКАО был учрежден Международный фонд гражданской авиации для возмещения ущерба в целях выплаты компенсации жертвам террористического нападения. В октябре 2009 г. ЮНЕСКО был проведен молодежный форум, по итогам которого были приняты рекомендации о стимулировании партнерских связей, сконцентрированных на молодежи, ради создания альтернатив насилию и урегулирования конфликтов <13>. ——————————— <13> Глобальная контртеррористическая стратегия Организации Объединенных наций: деятельность системы ООН по осуществлению Стратегии / Доклад Генерального Секретаря. 2010 // Док. ООН. А/64/818.
В июне 2010 г. ЮНИКРИ открыл «Центр по политике борьбы с привлекательностью терроризма». В рамках Центра создана база данных, содержащая информацию о различных проектах, программах и политике, которые осуществляются правительствами для борьбы с привлекательностью терроризма <14>. ——————————— <14> Там же. Док. ООН. А/64/818.
В рамках мер по предотвращению терроризма и борьбе с ним ИКАО утвердила дополнительные рекомендованные руководящие принципы контроля безопасности, касающиеся проверки багажа и предназначенные для незамедлительного применения государствами. Международная морская организация (ИМО) приняла обязательные меры по повышению безопасности на море в соответствии с Международной конвенцией по охране человеческой жизни на море (СОЛАС) от 1974 года и Международным кодексом по охране судов и портовых средств. Эти меры были осуществлены 158 государствами-членами, на которые приходится 99 процентов численности мирового торгового флота (около 40000 судов), совершающего международные перевозки. На основе информации, содержащейся в базе данных МАГАТЭ о незаконном обороте, в рамках разработанного Интерполом проекта «Гейгер» осуществляются сбор и анализ данных о хищении радиологических материалов с целью выявления соответствующих методов и тенденций и проведения оценки степени уязвимости материалов с точки зрения возможности их похищения террористами для изготовления так называемых «грязных бомб». Рабочая группа по борьбе с финансированием терроризма провела семь «круглых столов» в Вене и Нью-Йорке с целью рассмотрения своих взглядов и предложений с участием внешних экспертов по вопросам банковской деятельности, разведки (включая финансовую разведку), регулирования, правоприменительной деятельности и уголовного правосудия <15>. Также при непосредственном участии МАГАТЭ Рабочей группой по предотвращению нападений с использованием оружия массового уничтожения и реагированию на них в марте 2010 г. в Австрии был организован семинар-практикум на тему «Международное реагирование на террористическое нападение с использованием ядерного и радиологического оружия или материалов и смягчение последствий такого нападения». ИКАО разработала также всеобъемлющую стратегию укрепления авиационной безопасности на период 2011 — 2016 гг. <16>. ——————————— <15> Док. ООН. А/62/898. <16> Док. ООН. А/64/818.
В рамках реализации мер по укреплению потенциала государств по предотвращению терроризма и борьбе с ним и укреплению роли системы Организации Объединенных Наций с 8 сентября 2006 г. по 31 мая 2008 г. было зафиксировано 120 ратификаций или присоединений, а в странах, которым оказывалась помощь, было подготовлено 47 новых или пересмотренных законов о борьбе с терроризмом. В 2007 году МАГАТЭ было проведено в общей сложности 69 мероприятий, в ходе которых свыше 1700 участников из 104 стран прошли подготовку по вопросам ядерной безопасности <17>. ——————————— <17> Док. ООН. А/62/898.
Интерпол в рамках деятельности по укреплению возможностей правоохранительных органов в деле предупреждения нападений с применением биологического оружия и принятия ответных мер провел ряд региональных практикумов/сессий по подготовке инструкторов, в которых приняли участие сотрудники полиции, органов здравоохранения, органов уголовного преследования и таможни <18>. ——————————— <18> Док. ООН. А/62/898.
Мы видим, что для комплексной реализации Стратегии проделана действительно огромная работа, но, к сожалению, остаются также и некоторые нерешенные вопросы. В первую очередь, это — неполная ратификация всеми государствами — членами ООН существующих международно-правовых документов по борьбе с терроризмом, хотя это напрямую предусмотрено в Стратегии. Так, например, 12 основных правовых документов по борьбе с терроризмом ратифицировали менее 100 государств. Во-вторых, все еще не принята Всеобъемлющая конвенция противодействия международному терроризму, так как сохраняются отдельные разногласия о сфере ее применения. Подводя итог изложенному, следует отметить, что разработанная международным сообществом нормативная правовая база содержит в себе принципиальные положения деятельности государств по борьбе с терроризмом, а Глобальная контртеррористическая стратегия ООН закрепляет приоритетные направления противодействия данному явлению. Но несмотря на это, нормативная база требует постоянного мониторинга и совершенствования, так как ситуация в мире и политика многих государств нестабильна, а активность действий террористов растет, поэтому не все государства могут в полном объеме противостоять террористической угрозе.
