Международно-правовые аспекты регламентации сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом в рамках вспомогательных органов Совета Безопасности ООН

(Ахмедов Э. Ю.) («Международное публичное и частное право», 2014, N 1)

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГЛАМЕНТАЦИИ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В БОРЬБЕ С МЕЖДУНАРОДНЫМ ТЕРРОРИЗМОМ В РАМКАХ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН

Э. Ю. АХМЕДОВ

Ахмедов Эргаш Юлдошевич, аспирант кафедры международного и европейского права Казанского (Приволжского) федерального университета.

Основной предмет исследования в статье — международно-правовые аспекты сотрудничества государств в рамках вспомогательных органов Совета Безопасности ООН в борьбе с терроризмом. Статья содержит комплексное рассмотрение вспомогательных органов СБ ООН — Комитета 1267 (1999) и 1989 (2011) против «Аль-Каиды» и движения «Талибан», Контртеррористического комитета 1373 (2001) и Комитета 1540 (2004) о нераспространении оружия массового поражения — в деле борьбы с терроризмом.

Ключевые слова: терроризм, безопасность, сотрудничество, координация, вспомогательные органы СБ ООН.

International legal aspects of the regulation of cooperation in the fight against international terrorism in the subsidiary bodies of the Security Council of the UN E. Yu. Akhmedov

The main subject-matter of study of the article is international-law aspects of cooperation of states within a framework of subsidiary bodies of the UN Security Council with regard to fighting terrorism. The article considers in detail the secondary bodies of the UN Security Council — Committee 1267 (1999) and 1989 (2011) against al-Quaeda and Taliban movement, Counter-Terrorism Committee 1373 (2001) and Committee 1540 (2004) on nonproliferation of mass destruction weapons — with regard to fighting terrorism.

Key words: terrorism, security, cooperation, coordination, subsidiary bodies of the UN Security Council.

Роль Совета Безопасности ООН резко возросла в связи с угрозой терроризма в современном мире: международный терроризм и ответ на него — это новое социальное явление в жизни мирового сообщества. Сопутствующие глобализации новые угрозы и вызовы обуславливают востребованность потенциала ООН для формирования на ее основе дееспособной и сбалансированной системы глобальной безопасности и сотрудничества. Ведущая роль в координации усилий мирового сообщества в борьбе с терроризмом, и в первую очередь, — в формировании международно-правовой базы сотрудничества государств в борьбе с терроризмом принадлежит Организации Объединенных Наций (ООН) <1>, в рамках которой было принято 16 универсальных конвенций и протоколов. ——————————— <1> Мукашев С. И. Международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с международным терроризмом // Московский журнал международного права. 2008. N 3. С. 119.

Основатели ООН возложили на Совет Безопасности ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Совет Безопасности был задуман так, чтобы этот всемирный орган мог принимать решительные меры для предотвращения и устранения угроз. Он учрежден таким образом, чтобы быть не просто представительным, а ответственным органом, обладающим способностью к решающим действиям. Совет Безопасности ООН играет важную роль в заполнении пробелов в стратегии борьбы с терроризмом. С начала 90-х гг. Совет Безопасности ООН неоднократно предпринимал усилия по ослаблению государственной поддержки терроризма и укреплению сопротивления терроризму. Начиная с 1992 г. Совет Безопасности ООН применял санкции против физических лиц и государств, поддерживавших терроризм, в т. ч. в 1999 и 2000 гг. — против «Аль-Каиды» и «Талибана» и др. Первоначальная реакция Совета Безопасности на террористические нападения, совершенные 11 сентября 2001 г., была быстрой и впечатляющей. 24 сентября 2001 г. на открытии первой рабочей сессии 56-й Генеральной Ассамблеи Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан говорил о «необходимости решительного ответа на терроризм и долгосрочной, всесторонней стратегии его пресечения» <2>. ——————————— <2> Кофман Б. И., Курушин В. И., Миронов С. Н., Сафаров А. А., Сафиуллин Н. Х. Основы борьбы с террористической преступностью: Учеб. пособие. Казань, 2003. С. 160.

28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН единодушно принял Резолюцию 1373 о широкомасштабных мерах по борьбе с терроризмом, особенно по пресечению финансовой поддержки, необходимой террористам для осуществления своих действий <3>. ——————————— <3> Там же. С. 160.

Резолюция 1373 (2001) Совета Безопасности установила для всех государств единые императивные обязательства по борьбе с терроризмом и учредила Контртеррористический комитет для контроля за соблюдением и для содействия оказанию государствам технической помощи <4>. ——————————— <4> Более безопасный мир: наша общая ответственность: Доклад группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Ч. IV: Более эффективная Организация Объединенных Наций для XXI в. Совет Безопасности. П. 244. С. 82. Док. ООН А/59/565. URL: www. un. org.

С тех пор, как был создан Совет, угрозы и вызовы международному миру и безопасности изменились, так же как и распределение сил между членами Организации. Совет Безопасности как орган ООН, на который согласно ст. 24 Устава ООН возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности, призван в системе международного сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом играть основную роль. В деятельности Совета Безопасности по пресечению и предупреждению терроризма, значительно усилившейся после беспрецедентных террористических актов 1999 — 2004 гг., повлекших многочисленные человеческие жертвы, можно выделить четыре основных направления: — привлечение внимания международного сообщества к актам международного терроризма, осуждение всех методов и практики терроризма как преступлений, противоречащих целям и принципам ООН, рассмотрение таких актов независимо от их мотивации, места осуществления и исполнителей как одной из самых серьезных угроз миру и безопасности; — возложение на государство широкого комплекса обязанностей в целях пресечения терроризма; — учреждение и функционирование специальных органов Совета Безопасности: Комитета по санкциям против «Аль-Каиды» (Резолюция 1267 (1999), его группы по аналитической поддержке и наблюдению по санкциям, Комитета по борьбе с терроризмом (Резолюция 1373 (2001)), Комитета по предотвращению распространения оружия массового уничтожения (Резолюция 1540 (2004)); — учреждение Международной комиссии по расследованию для помощи государству в расследовании террористических актов (Резолюция 1595 (2005)); — применение санкций к государствам, поддерживающим террористические акты. На рубеже 90-х гг. прошлого века проблематика международного терроризма прочно вошла в повестку дня Совета Безопасности ООН. В Резолюции 635 от 14 июня 1989 г. он заявил, что акты терроризма представляют собой «угрозы международной безопасности». В Резолюции 731 от 21 января 1992 г. <5> Совет Безопасности признал, что, помимо того что террористические акты оказывают негативное воздействие на международные отношения и ставят под угрозу безопасность государств, они предоставляют собой угрозу для международного мира и безопасности. Правда, в этой Резолюции Совет Безопасности выражал отношение к актам международного терроризма, к которым, по его мнению, косвенно причастны отдельные государства <6>. ——————————— <5> Принятые в связи с уничтожением самолетов авиакомпании Пан Америкэн, выполнявших рейсы N 103 и N 772. <6> Глотова С. В. Правовые аспекты борьбе с терроризмом и Совет Безопасности ООН // Московский журнал международного права. 2005. N 4. С. 142 — 143.

В Резолюции 1269 от 19 октября 1999 г., принятой по инициативе России после серии террористических актов, совершенных в 1999 г. в ряде городов Российской Федерации и других стран СНГ, подчеркивается опасность международного терроризма для жизни и благосостояния людей во всем мире, а также для мира и безопасности всех государств. В ней Совет Безопасности прямо заявляет о безоговорочном осуждении всех актов, методов и практики терроризма как преступных и не имеющих оправдания, независимо от их мотивов, во всех их формах и проявлениях, где бы и кем бы они ни совершались <7>. ——————————— <7> Там же. С. 142 — 143.

В Резолюции 1368 от 12 сентября 2001 г., принятой сразу после беспрецедентных по способам совершения и последствиям террористических актов в Нью-Йорке, Вашингтоне и Пенсильвании 11 сентября 2001 г., впервые дается оценка нападений негосударственных акторов как представляющих «угрозу международному миру и безопасности» (п. 1 Резолюции 1368 (2001)). Эта оценка повторяется в Резолюции 1373 от 28 сентября 2001 г., в которой Совет Безопасности ООН заявляет, что акты международного терроризма представляют собой «одну из самых серьезных угроз для международного мира и безопасности в XXI в.». Такая же оценка содержится и в Резолюции 1377 от 12 ноября 2001 г. Таким образом, международный терроризм, по мнению Совета Безопасности ООН, стал явлением, которое затрагивает не только безопасность отдельных государств, но и международный мир и его безопасность. С тех пор реагирование на широкомасштабные террористические акты в различных государствах — России <8>, Испании <9>, Ираке <10>, Турции <11>, Индонезии <12>, Кении <13>, Колумбии <14>, Ливане <15> и в других странах, повлекшие большое количество человеческих жертв и разрушений, постоянно связывается с признанием этих деяний как угрозы миру и безопасности. Такое признание подтверждается и документами СБ ООН, Резолюциями 1390 (2002), 1455 (2003), 1456 (2003), 1535 (2004), 1566 (2004) и Заявлениями Председателя Совета Безопасности от 19 июля 2004 г. <16>, 19 октября 2004 г. <17>, 18 января 2005 г. <18>. ——————————— <8> Захват заложников, совершенный в Москве 23 октября 2002 г. Док. ООН S/RES/1440 (2002). Заявление Председателя Совета Безопасности от 10 мая 2004 г. об осуждение взрыва, совершенного террористами 9 мая 2004 г. в Грозном, в результате которого множество людей получили ранения и погибли, включая Президента Чеченской Республики Ахмада Кадырова. Док. ООН S/PRST/2004/14. Заявление Председателя Совета безопасности от 1 сентября 2004 г. от имени Совета об осуждении чудовищного террористического акта, связанного с захватом заложников в средней школе города Беслана, а также других террористических актов, совершенных против ни в чем не повинных гражданских лиц в Москве и на борту двух российских авиалайнеров, в результате которых имеются многочисленные человеческие жертвы и раненые. Док. ООН S/PRST/2004/31. URL: www. un. org. <9> Резолюция 1530 (2004) от 11 марта 2004 г. об осуждении взрывов в Мадриде, совершенных террористической группой ЭТА. URL: www. un. org. <10> Заявление Председателя Совета Безопасности ООН от имени Совета от 20 августа 2003 г. в отношении террористического нападения, совершенного 19 августа 2003 г. на штаб-квартиру ООН в Багдаде, в результате которого было убито и ранено много сотрудников и иракцев. Док. ООН S/PRST/2003/13. URL: www. un. org. <11> Резолюция 1516 (2003) от 20 ноября 2003 г. об осуждении взрывов в Стамбуле 15 — 20 ноября 2003 г. URL: www. un. org. <12> Резолюция 1438 (2002) от 14 октября 2002 г. об осуждении взрывов на острове Бали. URL: www. un. org. <13> Резолюция 1450 (2002) от 28 ноября 2002 г. в отношении акта бомбового терроризма в гостинице «Парадайз» в Кикамбаде, попытки сбить ракетами самолет израильской авиакомпании «Аркия». URL: www. un. org. <14> Резолюция 1465 (2003) от 13 февраля 2003 г., принятая после бомбового нападения в Боготе. URL: www. un. org. <15> Резолюция 1595 (2005) от 14 февраля 2005 г. об осуждении совершенного террористического взрыва в Бейруте (Ливан), в результате которого погибли бывший премьер-министр Ливана Рафик Харири и другие лица, а десятки людей получили ранения, а также осуждения последующих нападений в Ливане. URL: www. un. org. <16> Док. ООН S/PRST/2004/26. Заявление Председателя Совета Безопасности ООН на 5006-м заседании Совета Безопасности, состоявшемся 19 июля 2004 г., в связи с рассмотрением Советом пункта, озаглавленного «Угрозы международному миру и безопасности, создаваемые террористическими актами». <17> Док. ООН S/PRST/2004/37. Заявление Председателя Совета Безопасности ООН на 5059-м заседании Совета Безопасности, состоявшемся 19 октября 2004 г., в связи с рассмотрением Советом пункта, озаглавленного «Угрозы международному миру и безопасности, создаваемые террористическими актами». <18> Глотова С. В. Указ. соч. С. 144.

Существует и в доктрине международного права мнение, согласно которому угрозы миру и безопасности лежат в основе квалификации деяния как международного преступления <19>. ——————————— <19> Там же. С. 144.

Мы не согласны с точкой зрения некоторых ученых, которые рассматривают международный терроризм только как международное преступление. Международный терроризм как уголовное деяние представляет собой также политический акт. Он предназначен для неожиданного причинения смертоносных увечий мирным жителям и создания атмосферы страха в целом ради достижения какой-либо политической или идеологической цели. Терроризм является преступным актом, однако он — нечто большее, чем простое уголовное деяние. В универсальных конвенциях и региональных соглашениях международный терроризм рассматривается как уголовное преступление международного характера. В качестве угрозы миру и безопасности в разное время Совет Безопасности ООН определял следующие ситуации, не связанные с вооруженными акциями государств друг против друга: политику апартеида в Южной Африке <20>; действие правительства, под чьим протекторатом находятся народы зависимых территорий, против их права на самоопределение <21>; систематическое нарушение прав человека и угроза начала гражданской войны <22>; широко распространенные серьезные нарушения международного гуманитарного права, в т. ч. акты геноцида <23>; активную поддержку вооруженных повстанческих группировок в соседних странах <24>; распространение ядерного, химического и биологического оружия, а также средств его доставки <25>. Хотя большинство таких ситуаций представляют собой международные преступления, мы видим, что Совет Безопасности не принимает специфических критериев для определения того, представляет ли ситуация угрозу миру. Это может быть объяснено тем, что положения этих Резолюций имеют политический характер <26>. ——————————— <20> Док. ООН. S/RES/134(1960). Положение в Южной Африке. URL: www. un. org. <21> Док. ООН S/RES/224(1966), S/RES/253(1968) в отношении Южной Родезии. URL: www. un. org. <22> Док. ООН S/RES/164(1961) принят в связи с убийством конголезских лидеров. URL: www. un. org. <23> Такую характеристику он дал конфликту в бывшей Югославии: S/RES/713(1991), S/RES/778 (1993), ситуации в Руанде S/RES/929 (1994). Такую же оценку получил конфликт в Сомали: S/RES/794(1994), на Гаити: S/RES/940 (1994), в Восточном Тиморе: S/RES/1264 (1999). URL: www. un. org. <24> Действия Либерии, и в частности, поддержка ею ОРФ в Сьерра-Леоне: S/RES/1478 (2003). URL: www. un. org. <25> Док. ООН S/RES/1540(2004). Учреждение Комитета по контролю за нераспространением оружия массового уничтожения. URL: www. un. org. <26> Глотова С. В. Указ. соч. С. 146.

Исходя из анализа логики Резолюций Совета Безопасности ООН по терроризму, все виды терроризма являются угрозой миру и безопасности. Поэтому нужно признать, что и разновидности террористических преступлений, запрещенные шестнадцатью (тринадцать конвенций и три протокола) универсальными и несколькими региональными конвенциями, являются преступлениями международного характера. Таким образом, терроризм по-прежнему остается одной из самых серьезных угроз международному миру и безопасности, и в этой связи всеобщее сотрудничество имеет первостепенное значение. Созданные Советом Безопасности ООН Комитет 1267 (1999) по санкциям в отношении организации «Аль-Каида» и движения Талибан, Контртеррористический комитет 1373 (2001) и Комитет, учрежденный Резолюцией 1540(2004) по нераспространению оружия массового уничтожения (ОМУ) и их соответствующие группы экспертов по-прежнему должны вести борьбу с терроризмом в рамках своих соответствующих Резолюций. В этом контексте все три Комитета рассчитывают на дальнейшие руководящие указания со стороны Совета Безопасности ООН в сферах, представляющих общий интерес, с тем чтобы лучше координировать свои усилия в борьбе с терроризмом.

Список литературы

1. Более безопасный мир: наша общая ответственность: Доклад группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Ч. IV: Более эффективная Организация Объединенных Наций для XXI в. Совет Безопасности. Док. ООН А/59/565. URL: www. un. org. 2. Глотова С. В. Правовые аспекты борьбе с терроризмом и Совет Безопасности ООН // Московский журнал международного права. 2005. N 4. 3. Кофман Б. И., Курушин В. И., Миронов С. Н., Сафаров А. А., Сафиуллин Н. Х. Основы борьбы с террористической преступностью: Учеб. пособие. Казань, 2003. 4. Мукашев С. И. Международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с международным терроризмом // Московский журнал международного права. 2008. N 3.

——————————————————————