(Шабалина Ю. В.) («Российский следователь», 2009, N 21)
ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ТРАНСНАЦИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ
Ю. В. ШАБАЛИНА
Шабалина Ю. В., преподаватель кафедры криминалистики Дальневосточного юридического института МВД России.
В статье приведена краткая характеристика основополагающих нормативно-правовых актов, регламентирующих международное сотрудничество в противодействии транснациональной организованной преступности. Автором проанализировано содержание международных конвенций, договоров и соглашений, а также внутригосударственных законодательных актов Российской Федерации, регулирующих отношения в данной сфере.
Транснациональная организованная преступность (ТОП) сегодня стала одной из самых серьезных проблем нашего времени, вызывающих обеспокоенность у представителей не только правоохранительных структур, но и различных ветвей государственной власти. Мер, направленных на противодействие такому виду преступности в рамках отдельно взятой страны, становится недостаточно, вследствие чего в данной сфере все активнее объединяют свои усилия разные государства. Необходимость международного сотрудничества в данном направлении неоднократно являлась предметом обсуждения международных конференций самого высокого уровня. Так, на XI конгрессе ООН (Бангкок, 18 — 25 апреля 2005 г.) было отмечено, что борьба с транснациональными преступлениями может быть по-настоящему эффективна только при согласованных действиях государств, при рациональном сочетании внутригосударственных и международных усилий, перед государствами в международном сотрудничестве и их внутригосударственной деятельности стоит задача применения самого широкого подхода при решении данной проблемы <1>. ——————————— <1> См.: Колташов А. И., Сивков С. И. Международно-договорное сотрудничество государств в борьбе с преступностью на современном этапе // Актуальные проблемы теории и практики борьбы с преступностью в Азиатско-Тихоокеанском регионе: Сб. материалов Международной научно-практической конференции 17 — 18 мая 2007 г. / Под ред. Е. П. Кима, А. А. Михайличенко. Хабаровск: Дальневосточный юридический институт, 2007. С. 17.
Напомним, что согласно п. 2 ст. 3 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности преступление признается транснациональным, если оно: а) совершено более чем в одном государстве; б) совершено в одном государстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства или контроля имеет место в другом государстве; в) совершено в одном государстве, но его существенные последствия имеют место в другом государстве. В международно-правовых документах термин «транснациональный» используется для обозначения потоков информации, денег, физических объектов, людей, иных материальных (или нематериальных) средств через государственные границы, при этом по крайней мере один из субъектов этого процесса не представлен государством <2>. ——————————— <2> См.: Справочный документ к п. 4 повестки дня Всемирной конференции на уровне министров по организованной транснациональной преступности (Неаполь, Италия, 21 — 23 ноября 1994 г.). С. 6.
В науке перечень признаков, позволяющих охарактеризовать преступление как транснациональное, значительно варьируется и на сегодняшний день остается дискуссионным. Как правило, к таким признакам относят: 1) наличие организации или участие в ней; 2) непрерывность деятельности; 3) наличие цели — прибыли; 4) способы достижения цели базируются на игнорировании национальных границ <3>. При этом и отечественными, и зарубежными исследователями неизменно указывается, что именно последний признак позволяет отграничить транснациональную организованную преступность от организованной преступности в целом. Данный признак не только отражает глобальность явления ТОП, но и указывает на необходимость противодействия явлению как внутри, так и за рамками национальных границ. ——————————— <3> См.: Транснациональная организованная преступность: дефиниции и реальность: Монография / Отв. ред. В. А. Номоконов. Владивосток, 2001.
Поскольку транснациональная преступность мобильна, общий интерес государств заключается в том, чтобы правосудие свершилось вне зависимости от того, в какой точке земного шара преступление было совершено. В условиях, когда преступники, получившие доходы от преступной деятельности, находятся в разных правовых системах или перемещаются из одной системы в другую, традиционные методы правоприменения, сконцентрированные на внутригосударственном уровне, не имеют должного результата. В таких условиях государства единогласно признают необходимость международного сотрудничества в борьбе с транснациональной преступностью, и все большее число стран принимает участие в совместной разработке стратегий и принятии мер для решения возникающих проблем. Следует констатировать, что Российская Федерация уже неоднократно продемонстрировала свою готовность и открытость к международному сотрудничеству, являясь участником различных международных организаций, конвенций и договоров по противодействию преступности и оказанию международной правовой помощи. Российская Федерация принимает на себя определенные международные обязательства в данной сфере и предпринимает меры по их практической реализации, активизируя роль государства в борьбе транснациональными преступными проявлениями. Конституция Российской Федерации в ч. 4 ст. 15 закрепляет положение о том, что общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», принятый в 1995 г., подтвердил приверженность РФ принципу добросовестного выполнения международных обязательств и даже возможность применения положений, закрепленных в них, при непосредственном рассмотрении уголовных дел, если для этого не требуется принятия внутригосударственных актов <4>. ——————————— <4> См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Совокупность норм, предназначенных для регламентации сотрудничества государств в борьбе с преступностью, сосредоточена во многих международно-правовых актах, а также внутреннем законодательстве РФ. Эти документы различаются как по наименованию, так и по юридическому значению: сфере действия, кругу участников. Поэтому остановимся на краткой характеристике тех документов, которые являются основополагающими в данной сфере — международном сотрудничестве в противодействии транснациональной организованной преступности. 1. Основополагающие международно-правовые акты. В первую очередь к таким основополагающим документам мы отнесем ряд международных конвенций. Двусторонние и многосторонние конвенции ориентированы либо на регламентацию возникающих в практике международного сотрудничества вопросов квалификации преступлений, затрагивающих интересы многих стран и представляющих международную общественную опасность, либо на процессуальные, процедурные аспекты взаимодействия государств в расследовании транснациональных преступлений. В первом случае в конвенциях закрепляются положения, содержащие нормативные определения состава преступления в качестве общего стандарта, согласованного государствами и предназначенного для применения в национальном уголовном законодательстве, указывается на принятие необходимых мер, направленных на совершенствование национального уголовного законодательства, если оно не отражает предписания этих конвенций. В новом УК РФ около 50 составов, вытекающих из международных конвенций (конвенционных норм). Во втором случае конвенции закрепляют порядок выдачи, экстрадиции, исполнения следственных поручений, запросов по уголовным делам, рекомендации по их осуществлению и т. д. Иногда конвенции содержат нормы, комплексно регулирующие оба рассмотренных направления. К таковым относится Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, принятая резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеей ООН от 15 ноября 2000 г. (всего Конвенцию подписали 130 государств, в том числе и Российская Федерация). В Конвенции предложены рекомендации по единообразной трактовке основных понятийных элементов ТОП, например перечислены признаки преступления, носящего транснациональный характер, изложены (и это, пожалуй, главное) различные формы международного правового сотрудничества по борьбе с транснациональной преступностью, а также рекомендации по заключению двусторонних и многосторонних договоров заинтересованных стран о сотрудничестве правоохранительных органов, которые были бы правовой основой борьбы против ТОП. Конвенция ООН предусматривает, что с целью организации практического применения норм, касающихся международного сотрудничества в противодействии транснациональной организованной преступности, государства-участники должны либо вносить изменения в существующие двусторонние и многосторонние договоры и соглашения, либо заключать новые, рассматривая Конвенцию в качестве основы для взаимного сотрудничества в отношении преступлений, охватываемых Конвенцией <5>. Таким образом, этот основополагающий документ определил перспективы и пути развития международного сотрудничества в области борьбы с преступностью. Ценным является то, что ряд положений этого документа предусматривает конкретные механизмы взаимодействия двух и более государств. ——————————— <5> См.: Лопатин В. Н. Проблемы реализации в России Палермской конвенции // Государство и право. 2002. N 6. С. 71 — 75.
Также к основополагающим документам следует отнести Европейскую конвенцию о выдаче (1957) и Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959) (вступили в действие с 2000 г.). Рассматриваемые конвенции закрепляют положения о том, что по уголовным делам стороны должны оказывать друг другу самую широкую правовую помощь на взаимной основе в вопросах уголовного преследования за преступления, наказание за которые на момент просьбы о помощи подпадает под юрисдикцию судебных органов запрашивающей стороны. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993), участниками которой являются государства — члены СНГ (Минская конвенция), также содержит нормы, регулирующие различные стороны правовой помощи по уголовным делам. Ратифицированная Россией Европейская конвенция об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем, содержит ряд уголовно-процессуальных новелл, связанных с предоставлением сотрудничающими сторонами помощи в установлении и розыске средств, доходов и иной собственности, которая подлежит конфискации. При расследовании транснациональных преступлений в некоторых случаях немаловажны положения некоторых консульских конвенций: Венской конвенции о дипломатических сношениях (1961), Венской конвенции о консульских сношениях (1963), Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера (1975) и ряда других. Существует ряд международных конвенций, которые регулируют сотрудничество при противодействии конкретным видам транснациональных преступлений, например Единая конвенция о наркотических средствах; Конвенция о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами и др. Помимо основополагающих международных конвенций, в большинстве своем носящих рекомендательный, неконкретизированный характер, международное сотрудничество в противодействии ТОП регулируется международными договорами. Международные договоры играют особую роль в международном сотрудничестве, так как в них наблюдается конкретизация различных правовых предписаний <6>. Под международным договором надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством либо с международной организацией в письменной форме или регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, обмен нотами и т. д.) <7>. Договоры касаются международного сотрудничества в целом или оказания правовой помощи по уголовным делам. Значительная часть международных договоров носит комплексный характер, поскольку их содержание включает в себя нормы, регламентирующие различные направления сотрудничества. Такие договоры могут быть как двусторонними (участвуют два государства), так и многосторонним (участвуют несколько государств). Россия в настоящий момент является участницей более 300 международных договоров. ——————————— <6> См.: Талимончик В. П. Роль двусторонних договоров, заключенных Российской Федерацией в международном информационном обмене // Правоведение. 2005. N 5. С. 105 — 120. <7> См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
2. Национальное законодательство. Это в первую очередь Конституция РФ (как основной закон государства и гарант основных прав и свобод граждан), Уголовный кодекс РФ (устанавливает наказуемость за транснациональные преступления), Уголовно-процессуальный кодекс РФ (оговаривает вопросы оказания международной правовой помощи) и др. В частности, в ч. 5 УПК РФ сгруппированы нормы, совокупность которых представляет собой процессуальный институт международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, где наряду с другими закреплены основные положения о порядке взаимодействия следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями. Например, в ст. 453 УПК РФ установлено, что при необходимости производства на территории иностранного государства допроса, осмотра, выемки, обыска, судебной экспертизы или иных процессуальных действий, предусмотренных законом, суд, прокурор, следователь вносят запрос об их производстве компетентным органом или должностным лицом иностранного государства в соответствии с международным договором Российской Федерации, международным соглашением или на основе принципа взаимности. К иным правовым источникам, регламентирующим вопросы международного сотрудничества, относятся Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции», Указ Президента РФ от 30 июля 1996 г. N 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции — Интерпола», Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и др. Также международное сотрудничество в области расследования транснациональных преступлений предполагает выполнение предписаний постановлений Пленума Верховного Суда РФ и ведомственных правовых актов. Так, например, Приказ МВД России от 27 марта 2000 г. N 300 «О реализации положений Федерального закона от 25 октября 1999 года N 193-ФЗ» устанавливает полномочия МВД России в рамках осуществления международного сотрудничества при расследовании преступлений. 3. Межведомственные и межправительственные международные соглашения по отдельным вопросам сотрудничества в противодействии ТОП выступают самостоятельной группой. Такие соглашения заключаются отдельными ведомствами, правоохранительными органами, в том числе Министерством внутренних дел РФ и прокуратурой РФ. Отличие межведомственных соглашений от международных договоров Российской Федерации по вопросам борьбы с преступностью состоит в том, что первые заключаются от имени государства и подлежат ратификации законодательной властью, а вторые — отдельными ведомствами — правоохранительными органами федерального уровня по поручению своих правительств либо без таких поручений. Ратификации органами законодательной власти такие акты не подлежат. На сегодняшний день практика заключения таких соглашений, касающихся международного сотрудничества в противодействии ТОП, достаточно развита в рамках СНГ. Это Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в сфере борьбы с преступностью (1992), Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел в сфере обмена информацией (1992), Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел в сфере борьбы с организованной преступностью (1994), Соглашение о порядке передачи и транзитной перевозке лиц, взятых под стражу (1994), Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с преступностью на транспорте (1995) и др. <8>. Необходимо иметь в виду, что если такие соглашения не проходят ратификацию, то нормы, содержащиеся в них, не имеют приоритета перед нормой закона. Поэтому эффективность осуществления международного сотрудничества в противодействии ТОП во многом зависит от степени развитости национального законодательства. ——————————— <8> См.: Участие органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в международном сотрудничестве: Сб. документов. М., 1999.
Если проанализировать содержание упомянутых правовых норм, то можно увидеть различный подход к регламентации ими международного сотрудничества. В одних случаях документы ограничиваются нормами общего характера об обязанностях государств оказывать содействие в борьбе с преступностью или ее отдельными проявлениями, а в других они вменяют в обязанность государствам принятие необходимых (конкретных мер) для успешного сотрудничества. Анализ показывает, что независимо от форм, в которых они существуют (конвенции, договоры или соглашения), закрепленные в них идеи заключаются в подчеркивании необходимости такого сотрудничества и призывах дальнейшего развития такого сотрудничества по отдельным направлениям. В своем большинстве положения в упомянутых международно-правовых документах по рассматриваемому вопросу в незначительно разнящихся формулировках сводятся к закреплению следующих позиций: — признание большого значения международного сотрудничества между государствами, соответствующими межправительственными и неправительственными организациями; — призывы к государствам о ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и других конвенций по противодействию отдельным видам транснациональных преступлений, протоколов, их дополняющих; — призывы к всестороннему осуществлению положений этих документов во всех их аспектах; — предложения к совершенствованию внутреннего законодательства путем введения или усиления соответствующих уголовных санкций за конкретные преступления; — призывы к формированию глобального партнерства для борьбы с определенными видами преступлений; — подчеркивание важности двусторонних, субрегиональных и региональных партнерств, инициатив и действий и призыв к их развитию; — признание необходимости анализа и изучения конкретных видов преступлений и способов борьбы с ними, а также принятия законодательных или других мер для противодействия данным преступлениям; — предложения государствам обеспечивать подготовку кадров правоохранительных органов и других соответствующих органов власти и предоставлять им необходимые ресурсы для борьбы с опасными видами преступлений; предложения по созданию механизмов координации и сотрудничества на национальном и международном уровнях в вопросах экстрадиции, взаимной правовой помощи и обмена информацией. Таким образом, законодатель предлагает осуществлять международное сотрудничество на основе комплексного и всестороннего подхода к проблеме, обозначая основные его пути и направления, однако конкретные механизмы взаимодействия государств не прописываются и по умолчанию оставляются на усмотрение соответствующих государственных органов. То есть проблемы обозначены и продекларированы, однако разделы, касающиеся противодействия ТОП, сформулированы очень схематично: либо фиксируют положение дел на данный период, либо очерчивают круг желательных мер в самом общем виде. Как представляется, указанные пробелы следует восполнять в национальном законодательстве, причем самые эффективные меры для применения принципов и норм, изложенных в документах, возможны с учетом специфики распространения тех или иных транснациональных проявлений именно в нашем государстве. Анализируя законодательный массив, регулирующий международное сотрудничество в противодействии ТОП, а также практику его применения, можно выделить некоторые негативные факторы, влияющие на отказ от применения или нарушения в применении сотрудниками правоохранительных органов закрепленных в них положений. К таким факторам можно отнести следующие: — отсутствие систематизации всех нормативно-правовых актов, регламентирующих данную область правоотношений, и единой концепции при заключении подобных соглашений; — излишне сложные процедуры оказания международной правовой помощи, закрепленные во множестве разрозненных нормативно-правовых актов; — отсутствие разработанных рекомендаций и методических указаний о порядке использования возможностей международного сотрудничества и международной правовой помощи. Названное влечет нежелание использовать процедуры, связанные с особыми сложностями собирания, закрепления, проверки и оценки доказательств, полученных в результате оказания международной правовой помощи. Таким образом, при разработке новых законодательных актов, регламентирующих правоотношения в данной сфере, и трансформации международных во внутригосударственное законодательство следует учитывать вышеуказанные негативные факторы.
