(Кубов Р. Х.) («Российский следователь», 2007, N 20)
ПРАВОВОЕ И РЕСУРСНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В БОРЬБЕ С ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ (ПО МАТЕРИАЛАМ СНГ)
Р. Х. КУБОВ
Кубов Р. Х., кандидат юридических наук.
Совет Безопасности Организации Объединенных Наций неоднократно подчеркивал, что важнейшим условием эффективности сотрудничества государств в сфере борьбы с преступностью является наличие широкой и надежной международно-правовой базы. Казалось бы, значительное число универсальных конвенций в данной области, многие из которых приняты под эгидой ООН, являются надежной основой международного сотрудничества. Однако многие документы ООН в силу их декларативного (рамочного) и рекомендательного характера не располагают необходимым для практического применения механизмом. Кроме того, несовпадение «силовых полей» современной мировой политики, неизбежная коллизионность ключевых интересов различных государств и их блоков зачастую делают реализацию программных документов ООН в сфере борьбы с преступностью по меньшей мере затруднительной. Представляется, что реалистичное понимание проблемы диктует альтернативный путь. Он связан с формированием правового поля борьбы с преступностью на субрегиональном уровне. Совпадение ключевых элементов правовой системы (источники права, механизмы реализации норм права, историко-правовые традиции и т. д.), совпадение криминальной проблематики, сходство социально-экономических и иных детерминант преступности заставляют те или иные блоки государств, оформленные, как правило, по признаку экономической, политической, геокультурной близости, формировать такие прикладные антикриминальные доктрины и конкретные правовые решения, которые оказываются весьма эффективными именно для данной группы государств. Образцы такого сотрудничества демонстрируют страны АСЕАН, Группа Содружества Государств Балтийского моря (СГБМ), Целевая группа Совета Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР) и т. д. В этом смысле правовое пространство государств — участников СНГ — идеальная площадка для такого сотрудничества. За время существования Межпарламентской Ассамблеи СНГ принято более 200 модельных законов, при этом около 50 посвящены проблемам безопасности, борьбе с преступностью, строительству и полномочиям правоохранительных органов. Подчеркнем, что субрегиональное международное сотрудничество в сфере борьбы с организованной преступностью совершенно не означает тренда к правовой изоляции. Государства СНГ расширяют международно-правовую базу своего участия в программах противодействия организованной преступности путем присоединения к основным договорам, заключенным в уголовно-правовой сфере в рамках ООН, ее специализированных учреждений, а также Совета Европы. На территориях государств — участников СНГ продолжается рост масштабов угрозы, исходящей от организованной транснациональной преступности, которая нередко связана с терроризмом в смысле участников террористических актов и применяемых способов, а также является одним из источников финансирования террористов. Активно действуют организованные преступные группировки, стремящиеся контролировать финансовые потоки отдельных предприятий и отраслей в целом. Существует тенденция к усилению влияния криминальных групп на различные виды бизнеса не только внутри стран, но и за рубежом. Решение задач, стоящих перед странами Содружества в борьбе с современными вызовами и угрозами безопасности, осложняется различиями в подходах правоприменительной практики государств. Отсюда очевидна актуальность гармонизации законодательств по проблемам борьбы с преступностью, прежде всего организованной. Еще в 1996 г. главы государств — участников СНГ приняли Межгосударственную программу совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств — участников СНГ. Данная Программа рассчитана на несколько лет действия и постоянно обновляется в среднесрочной перспективе. В результате сотрудничество правоохранительных органов государств СНГ в сфере борьбы с организованной преступностью приобрело многоплановый, комплексный и весьма динамичный характер. Реализация данных среднесрочных программ позволила создать серьезную международно-правовую базу сотрудничества в сфере борьбы с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, незаконной миграцией, по противодействию преступлениям в сфере экономики, правонарушениям в области интеллектуальной собственности и другим. Принят ряд конвенций, в том числе действует базовый документ — Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. В целях реального достижения задач, стоящих перед государствами в сфере борьбы с организованной преступностью, в 1993 г. решением Совета глав правительств СНГ создается Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ (БКБОП). Динамика развития преступности, усложнение организованных ее форм, а также особенности национального государственного строительства в сфере правоохраны, разумеется, побудили государства к постановке адекватных задач перед собственными правоохранительными органами, к трансформации самих органов. В 2005 г. Положение о БКБОП получило новую редакцию, отражающую как современный уровень проблематики борьбы с организованной преступностью, так и готовность государств к гораздо более интенсивному сотрудничеству в данной области. Сегодня БКБОП оказывает активное содействие органам внутренних дел государств — участников СНГ в установлении, задержании и экстрадиции преступников, разыскиваемых на межгосударственном уровне, организует правовую помощь по уголовным делам в рамках Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам с участием в оперативно-следственных мероприятиях МВД государств, а в целом — содействует решению актуальных вопросов межгосударственного сотрудничества в борьбе с преступностью. Самостоятельная сфера деятельности БКБОП как органа межотраслевого сотрудничества государств СНГ — обмен различными документами, в том числе оперативной информацией, касающейся лиц и организаций, причастных к организованной преступности, терроризму, незаконному обороту наркотиков и нелегальной миграции. Специализированный банк данных Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ представляет собой тот самый информационный ресурс, который и обеспечивает международное сотрудничество в борьбе с организованной преступностью. Информационные данные этого банка используются правоохранительными органами государств — участников СНГ. Характерно, что субрегиональное сотрудничество в сфере борьбы с организованной преступностью реализуется в тех правовых формах, которые получили универсальное закрепление в национальных законодательствах и развитие в двусторонних и многосторонних профильных соглашениях (так, например, правоохранительными органами государств СНГ, имеющих смежную территорию, в соответствии со специальными программами проводятся совместные целевые мероприятия и операции по противодействию незаконному обороту наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, нелегальной миграции, по пресечению контрабанды сырьевых ресурсов, деятельности международных преступных группировок на транспорте и т. д.). Правоохранительные органы Содружества Независимых Государств коллективно определяют концептуальные направления и организационно-практические среднесрочные меры по повышению эффективности противодействия организованной преступности, терроризму, незаконному обороту наркотиков и иным вызовам и угрозам безопасности, а также оперативного реагирования на них. Универсальной криминогенной проблемой для всех без исключения государств Содружества стала незаконная миграция. Численность незаконных мигрантов на территориях государств — участников СНГ, по различным оценкам, составляет от 4 до 10 миллионов человек. Каналы нелегальной миграции все чаще используются организованными преступными группировками, а также служат прикрытием для переправки членов международных террористических и экстремистских организаций. Основной сухопутный маршрут нелегальной миграции проходит через Таджикистан, Кыргызстан в Казахстан, Россию и далее через Беларусь, Украину, Молдову и северо-западные районы России в страны Западной Европы и Скандинавии. Как показывает практика, проникновению незаконных мигрантов на территории государств — участников СНГ способствуют достаточно либеральный режим въезда и получения гражданами третьих стран въездных виз, отсутствие должного системного контроля за транзитом и пребыванием иностранных граждан, несовершенство иммиграционного законодательства, недостаточные правовые и материальные возможности миграционных, пограничных и иных служб. Миграционная ситуация осложняется и тем, что в ряде стран Содружества предоставляется свободный въездной режим для граждан третьих государств, которые, оказавшись на их территориях, свободно могут перемещаться в большинство других государств — участников СНГ благодаря действующему между ними безвизовому режиму. В 1998 г. главы правительств девяти государств — участников СНГ подписали Соглашение о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Принята Концепция сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции. По инициативе Совета министров внутренних дел государств — участников СНГ разработана и согласована Программа сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией. Государствами СНГ при выработке законодательных мер по регулированию миграционных процессов и мер противодействия незаконной миграции в значительной степени учитывается мировой законотворческий опыт в данной сфере, нормы и принципы, содержащиеся в документах ООН по правам человека, в правовых актах других международных организаций. Так, ряд государств Содружества ратифицировал Конвенцию ООН в области прав человека, Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 г., взяв на себя в полном объеме международные обязательства по отношению к данной категории мигрантов. В стадии ратификации государствами СНГ находится ряд других конвенций ООН, касающихся различных аспектов миграции и дополняющих их протоколы. Нормы и принципы, содержащиеся в документах ООН, были заложены в заключенные странами Содружества межгосударственные многосторонние и двусторонние договоры и соглашения. Предпринимаются меры по совершенствованию миграционного законодательства, с учетом перспективы интегрирования государств — участников СНГ в общеевропейскую систему предупреждения незаконной миграции, путем присоединения к соответствующим нормативным актам. За правонарушения в сфере незаконной миграции в законодательствах стран Содружества предусмотрены как административная, так и уголовная ответственность. В большинстве государств предусматривается уголовная ответственность за незаконный переход государственной границы и торговлю людьми. За большинство правонарушений миграционного законодательства (несоблюдение установленного порядка регистрации или перерегистрации; проживание без документов, удостоверяющих личность, или с документами, срок действия которых истек; пребывание на территории страны с просроченной выездной визой или с превышением срока безвизового пребывания; предоставление заведомо ложных сведений в целях получения въездной визы, вида на жительство или удостоверения личности для лиц без гражданства и др.) предусматривается административная ответственность. Однако, как опять же показывает практика, наиболее действенной мерой административной ответственности, применяемой к незаконным мигрантам, является их депортация из страны. Сложность правового регулирования миграционных процессов в государствах — участниках СНГ заключается в необходимости сбалансирования противоположных тенденций: с одной стороны, защиты прав и свобод граждан, создания общего экономического пространства, что предполагает беспрепятственное перемещение трудящихся-мигрантов, с другой — реальных возможностей государств, необходимости усиления борьбы с преступностью и терроризмом, объективно вынуждающих их проводить ограничительную миграционную политику. Понимание данного аспекта проблемы побудило ряд государств СНГ инициировать пересмотр миграционной политики в рамках Содружества, инвентаризацию соответствующей нормативной базы. Так, например, Республикой Таджикистан разработан и в июле 2007 г. на заседании Исполнительного комитета СНГ представлен проект Концепции миграционной политики государств — участников Содружества Независимых Государств. Республика Казахстан представила проект Декларации о согласованной миграционной политике государств СНГ <1>. Несомненно, данные правотворческие инициативы будут способствовать правовому и ресурсному обеспечению международного сотрудничества в борьбе с организованной преступностью. ——————————— <1> Официальный сайт Исполнительного комитета государств — участников СНГ — www. cis. minsk. by.
В фокусе внимания правоохранительных органов СНГ находится и такой вид преступной деятельности, связанный с незаконной миграцией, как торговля людьми. Торговля людьми как разновидность криминального бизнеса стала одной из сложнейших проблем, которая давно вышла за пределы отдельных государств, занимая одно из ведущих мест в транснациональной преступности. По данным Организации Объединенных Наций, организованная торговля людьми и организованная проституция входят в число 17 самых опасных транснациональных форм организованной преступности. Торговля людьми и проституция по масштабам распространения и размерам преступных доходов сегодня встали в один ряд с такими видами криминального бизнеса, как незаконный оборот наркотиков и оружия. На сегодняшний день большинство стран в той или иной степени оказались вовлечены в сферу правонарушений, связанных с торговлей людьми и проституцией. По оценкам экспертов ООН, международные организованные преступные группировки на поставках «живого товара» зарабатывают до 3,5 млрд. долларов США ежегодно, по другим экспертным оценкам — 7 — 10 млрд. долларов. Значительная часть этих средств приходится на государства СНГ. Учитывая транснациональный характер рассматриваемых преступлений, МВД России уделяет большое внимание взаимодействию с правоохранительными органами зарубежных государств. Только в 2006 г. сотрудники МВД России приняли участие в 20 международных и межрегиональных конференциях и семинарах, заседаниях экспертной группы государств — участников СНГ по доработке и согласованию проектов Межгосударственной программы совместных мер борьбы с незаконным вывозом и торговлей людьми на 2006 — 2008 годы и Соглашения о защите участников уголовного судопроизводства. Сегодня более 40 государств мира подписали и ратифицировали Конвенцию ООН «Против транснациональной организованной преступности» и дополняющие ее Протоколы против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и о предупреждении, пресечении и наказании за торговлю людьми, особенно женщинами и детьми (г. Палермо, 2003). В соответствии с международными стандартами внесены изменения в национальное уголовное законодательство в виде его дополнения специальными нормами (в России — ст. ст. 127 и 127.1 УК РФ), предусматривающими уголовную ответственность за торговлю людьми и использование рабского труда. Кроме того, в целях гармонизации и устранения существующих пробелов в национальном законодательстве проводится работа по уточнению понятийного аппарата, характеризующего данные виды преступлений. В ряде государств СНГ приняты государственные программы по противодействию торговле людьми, предусматривающие комплекс скоординированных мер социального, медицинского, правового и организационного характера. Развитию взаимодействия в этой сфере в рамках СНГ также должно способствовать принятие Соглашения о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с похищениями и торговлей людьми, органами и тканями человека для трансплантации. Нарастание масштабов организованной транснациональной преступности — только часть проблемы, решение которой невозможно без согласованных коллективных усилий. Опыт интеграционного развития СНГ показывает, что тема сотрудничества в сфере безопасности является одной из самых востребованных. Главное достижение Содружества в этой области — создание системы взаимодействия его органов и компетентных национальных структур, призванных обеспечивать стабильность и безопасность, сохранение контроля над криминогенной ситуацией на пространстве СНГ. В настоящее время Содружество располагает целым комплексом базовых соглашений и программ по совместному противодействию современным вызовам и угрозам. Однако модификации криминальных угроз заставляют совершенствовать нормативно-правовую базу международного сотрудничества в данной сфере. Только в мае 2007 г. Объединенной комиссией по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в Содружестве Независимых Государств рассмотрены проекты модельных законодательных актов «О безопасности на транспорте», «О безопасности на воздушном транспорте», «О борьбе с коррупцией», «О противодействии торговле людьми», «Об оказании помощи жертвам торговли людьми», «О противодействии экстремизму», «О милиции (полиции)», «О государственной границе», «О пограничных ведомствах (силах)» <2>. ——————————— <2> Материалы пресс-службы Исполнительного комитета государств — участников СНГ // www. cis. minsk. by.
Представляется, что модельные законодательные акты, принимаемые на уровне субрегионального нормотворчества, объективно способствуют унификации и гармонизации законодательства государств — участников СНГ в сфере борьбы с организованной преступностью. Нормы права такого типа хотя и являются рекомендательными, создают правовой ориентир для государств-участников, позволяют воспринять апробированный опыт других государств, повысить эффективность собственного законодательства и его совместимость с законодательством сопредельных стран.
