Владимир Буров, кандидат юридических наук, заместитель руководителя юридического управления, г. Москва.
Одним из способов выявления мнения населения являются публичные слушания, участники которых вправе непосредственно получать информацию по проектам актов органов власти и вносить предложения. Рассмотрим процедуру публичных слушаний в земельном и градостроительном законодательстве (по материалам судебной практики).
Основания проведения
В отечественном законодательстве распространена норма о необходимости учета мнений тех или иных участников общественных отношений (населения, группы заинтересованных лиц, выборного органа и т. п.) при принятии управленческих решений. Конституционная характеристика публичных слушаний дана КС РФ в Определении от 15.07.2010 N 931-О-О, где указывается, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением (поэтому не обязательны для исполнения органом власти); их целью является выявление коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер (то есть значимо мнение только группы лиц); конечная цель такого обсуждения — выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
На публичные слушания в обязательном порядке выносятся:
— проект акта об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»);
— проект акта об утверждении генерального плана поселения и городского округа (п. 11 ст. 24 ГрК РФ);
— проект акта о внесении изменений в генеральный план поселения и городского округа, за исключением изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения (п. 17 ст. 24 ГрК РФ);
— проект правил землепользования и застройки (п. 11 ст. 31 ГрК РФ);
— проект акта о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (п. 2 ст. 39 ГрК РФ);
— проект акта о предоставлении права на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (п. 4 ст. 40 ГрК РФ);
— проект планировки и проект межевания территории (п. 5 ст. 46 ГрК РФ);
— проект акта об установлении публичного сервитута для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (п. 2 ст. 23 ЗК РФ).
Права и законные интересы участников
Судебная практика признает незаконными акты органов власти, принятые по результатам публичных слушаний, проведенных с существенными нарушениями:
1) процедурных прав, обеспечивающих извещение и участие в публичных слушаниях всех заинтересованных лиц;
2) имущественных прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
3) неимущественных прав на благоприятные условия жизнедеятельности населения.
Соблюдение процедурных прав оценивается посредством сопоставления действий по организации публичных слушаний с установленными законом сроками (а при отсутствии таковых — с разумными сроками), полнотой содержания извещений, составом представляемых заинтересованным лицам документов.
В судебной практике отрицательная оценка публичных слушаний дается, если установлены следующие нарушения процедурных прав:
— уведомление о проведении публичных слушаний получено заинтересованным правообладателем объектов недвижимости после проведения публичных слушаний, в результате чего он был лишен возможности присутствовать на них и высказывать свою позицию (Определение ВАС РФ от 06.07.2010 N ВАС-8261/10, Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2009 по делу N А57-22081/08);
— слушания и решение не могут быть признаны предметными ввиду того, что не имеется сведений о том, что обсуждалось установление публичного сервитута непосредственно в отношении вышеназванных земельных участков в испрашиваемом заявителем виде (Постановление ФАС ВВО от 19.05.2011 по делу N А82-8377/2010);
— опубликование заключения о публичных слушаниях в день рассмотрения Думой городского округа Самары вопроса об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Самары не могло обеспечить населению городского округа Самары и иным лицам, чьи права и свободы оно затрагивает, возможность ознакомиться с его содержанием (Определение Самарского областного суда от 05.05.2011 N 4350/2011);
— судом установлено существенное несоответствие протокола публичных слушаний реальному процессу публичных слушаний, что подтверждалось аудиозаписью слушаний и публичными показаниями (решение Перовского районного суда г. Москвы от 01.06.2011 по делу N 2-3887/1-2011);
— фактически проводились депутатские, а не публичные слушания. Суд считает их существенными и нарушающими права истца, поскольку фактически мнения населения и смежных землепользователей, как того требуют нормы федерального законодательства, не учитывались, а принято во внимание лишь мнение представительного органа местного самоуправления (решение Змеиногорского городского суда Алтайского края от 11.05.2011 по делу N 2-196/2011);
— при оценке извещения о проведении слушаний по правилам землепользования и застройки установлено, что масштаб опубликованных карт (схем) не позволяет прочесть указанные в них текстовые сведения, в том числе наименование зон, наименования географических объектов и иные сведения, необходимые для понимания установленных правовых норм неопределенным кругом лиц. Данная публикация, по мнению суда, не отвечает принципам открытости, публичности и прозрачности в отношении нормативного правового акта (решение Арбитражного суда Челябинской области от 28.02.2011 по делу N А76-18960/2010).
Вместе с тем суд может признать процедурные нарушения несущественными. При оценке возможных нарушений имущественных прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (п. 1 ст. 28 ГрК РФ) учитывается отрицательное влияние планируемых управленческих решений на рыночную стоимость объектов недвижимости, а их нарушение доказывается соответствующим отчетом о рыночной стоимости.
При этом защита имущественных прав правообладателей объектов недвижимости осложняется отсутствием в отечественном законодательстве отрицательных сервитутов, позволяющих правообладателям объектов недвижимости требовать ограничить действия правообладателей смежных земельных участков (например, высотность застройки). Данный недостаток будет устранен с принятием законопроекта N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в первом чтении от 27.04.2012), разработанного на основе Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009).
Вместе с тем требование не менять правовой режим смежного земельного участка можно обосновать и на общем праве собственника участка требовать устранения всяких нарушений его права собственности (ст. 12 ГК РФ).
Полагаем, что может нарушать имущественные права смежных землепользователей, а также антимонопольное законодательство планируемое улучшение правового режима участка, дающее существенные преимущества по сравнению со всеми остальными смежными участками со сходным правовым режимом.
Неимущественные права на благоприятные условия жизнедеятельности населения (п. 1 ст. 28, п. 3 ст. 39, п. 7 ст. 46 ГрК РФ) учитываются посредством сопоставления последствий реализации управленческого решения с минимальными расчетными показателями обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности, которые должны быть определены в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования (п. п. 4 — 5.1 ст. 24 ГрК РФ), разрабатываемых с учетом санитарных правил (СанПин) (п. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), иных федеральных норм и специфики региона (плотность населения, климат, рельеф и т. п.).
С сожалением констатируем, что минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности в большинстве субъектов РФ не приняты, поскольку обязательные сроки их принятия законодательно не установлены и органы власти зачастую не заинтересованы в принятии дополнительных норм, ограничивающих их усмотрение.
На местном уровне
Федеральный законодатель, установив основания и максимальные сроки проведения публичных слушаний, делегировал полномочия по определению порядка их организации и проведения органам местного самоуправления. Согласно п. 4 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Однако не все органы местного самоуправления добросовестно реализовали данные полномочия, и ряд положений о порядке проведения публичных слушаний содержит в себе нормы, ограничивающие публичность слушаний, в частности требования о возможности участия в публичных слушаниях только представителей СМИ, аккредитованных при администрации муниципального образования.
Из анализа судебной практики следует, что публичные слушания будут являться действительными, если в их процессе:
— предприняты все возможные меры по извещению заинтересованных лиц;
— установлены все существующие мнения и проведена их полная, объективная фиксация в протоколе слушаний;
— выявленные мнения рассмотрены и оценены органом, принимающим управленческое решение;
— в случае выявления существенных конфликтов интересов от планируемого управленческого решения создана согласительная комиссия с участием заинтересованных лиц для доработки проекта управленческого решения;
— интересы населения учтены, например, посредством ограничения планируемой деятельности публичными сервитутами.
Защита нарушенных прав участников
Судебная практика в целом придерживается мнения о том, что результаты публичных слушаний, оформленные заключением соответствующей комиссии, как и иные документы рекомендательного (необязательного) характера, не создающие дополнительных прав и обязанностей, не могут быть оспорены посредством предъявления самостоятельного требования.
В судебных актах, как правило, указывается, что публичные слушания являются составным (промежуточным) элементом градостроительной деятельности и их результаты учитываются компетентным органом при принятии решения.
В связи с этим заинтересованное лицо вправе оспорить не результаты публичных слушаний, а принятый на их основании акт органа власти. При этом в рамках дела об оспаривании такого акта органа власти должны быть проверены и доводы о недействительности публичных слушаний (Постановление ФАС ЦО от 13.04.2012 по делу N А08-3923/2011, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2010 по делу N А01-631/2010, Определение Центрального районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области от 28.02.2011 по делу N 2-1083/2011, Определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 02.08.2011 по делу N 33-7525, Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Коми от 03.11.2011 по делу N 33-5455/2011 и др.).
Такой подход к оспариванию документов рекомендательного характера сформировался на основании информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.05.2005 N 92 «О рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании оценки имущества, произведенной независимым оценщиком», согласно которому «судам следует иметь в виду, что оценка, данная имуществу оценщиком, носит лишь рекомендательный характер и не является обязательной и, следовательно, самостоятельное ее оспаривание посредством предъявления отдельного иска не допускается».
В порядке исключения самостоятельные требования о признании результатов публичных слушаний недействительными могут быть заявлены до момента издания по их результатам акта органа власти.
При этом способом восстановления нарушенного права будет являться обязание провести повторные публичные слушания.
Полагаем, целесообразно закрепить в федеральном законодательстве норму об обязательности создания по результатам публичных слушаний согласительной комиссии, если свое несогласие с проектом управленческого решения выразило более 20% населения, чьи права затрагиваются выносимым на обсуждение управленческим решением, а также о запрете принятия управленческого решения, против которого на публичных слушаниях высказалось более 50% населения.
Кроме того, отметим, что нормы о проведении публичных слушаний являются заимствованными из зарубежного законодательства, вследствие чего отсутствует единообразная судебная практика их применения и очевидна необходимость совместного обзора судов высших инстанций с разъяснениями по данному вопросу.
