(«Международное публичное и частное право», 2007, N 1)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ
Ю. В. ТРУНЦЕВСКИЙ
Трунцевский Ю. В., доктор юридических наук, профессор.
Сотрудничество государств в борьбе терроризмом — это совокупность принципов и норм, регулирующих деятельность государственных органов в международном сотрудничестве по борьбе с терроризмом.
В ст. 4 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» закреплено, что Российская Федерация в соответствии с международными договорами Российской Федерации сотрудничает в области противодействия терроризму с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями. Руководствуясь интересами обеспечения безопасности личности, общества и государства, Российская Федерация преследует на своей территории лиц, обвиняемых (подозреваемых) в причастности к терроризму, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Международно-правовую основу сотрудничества России в области противодействия терроризму составляют: а) соглашения между государствами: универсальные конвенции, региональные соглашения, двусторонние договоры о правовой помощи по уголовным делам; б) документы международных организаций.
Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757) международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
К межгосударственным договорам в области противодействия терроризму можно отнести следующие акты: многосторонние (Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 г.); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15 декабря 1997 г.); Европейская конвенция о пресечении терроризма ETS N 90 (Страсбург, от 27 января 1977 г.); Протокол, вносящий изменения в Европейскую конвенцию о пресечении терроризма, ETS N 190 (Страсбург, 15 мая 2003 г.); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Принята Резолюцией 52/164 Генеральной Ассамблеи от 15 декабря 1997 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 г.); Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, принятую в Монреале 23 сентября 1971 г. (Монреаль, 24 февраля 1988 г.); Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 16 декабря 1970 г.)); двусторонние (Договор между Российской Федерацией и Республикой Индия о взаимной правовой помощи по уголовным делам (Дели, 21 декабря 1998 г.) и другие).
Большое значение для борьбы с терроризмом на международном уровне из перечисленных актов играет Протокол, вносящий изменения в Европейскую конвенцию о пресечении терроризма ETS N 190. Изменения, вносимые Протоколом в Конвенцию, направлены на укрепление международного сотрудничества в области борьбы с терроризмом, прежде всего на Европейском континенте, и соответствуют интересам России.
Данный документ был разработан при активном участии России. Он призван модернизировать во многом устаревшую Европейскую конвенцию о пресечении терроризма 1977 г. Протокол значительно расширяет содержащийся в Европейской конвенции о пресечении терроризма список преступлений, которые не могут рассматриваться как политические и в отношении которых, следовательно, не может применяться «политическая оговорка» в качестве основания для отказа в выдаче преступников. В список добавлены преступления, составы которых установлены универсальными антитеррористическими конвенциями, принятыми после вступления в силу Конвенции, например Международной конвенцией о борьбе с бомбовым терроризмом или Международной конвенцией о борьбе с финансированием терроризма.
Протокол во многом совершенствует процедуру разрешения споров между государствами — участниками Конвенции относительно ее применения и толкования, устанавливает порядок внесения в нее поправок. Протокол предусматривает новый эффективный механизм мониторинга применения положений Конвенции, в том числе связанных с отказом в выдаче.
Поскольку Протокол содержит иные правила, чем предусмотренные российским законодательством (в частности, Протоколом устанавливаются новые правила в области выдачи), а также поскольку его предметом являются в том числе основные права и свободы человека, в соответствии с пп. «а» и «б» п. 1 ст. 15 Закона РФ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ» он подлежит ратификации.
Так, в Федеральном законе N 127-ФЗ «О ратификации Протокола о внесении изменений в Европейскую конвенцию о пресечении терроризма», подписанном Президентом РФ 25 июля 2006 г., Российская Федерация сделала заявление о том, что положения ст. 4 Протокола должны применяться таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Протокола, без ущерба для эффективности международного сотрудничества по вопросам выдачи. Кроме того, Закон содержит положение о том, что Президент РФ имеет право принимать решения о возражении против поправок, направленных на обновление предусмотренного ст. 1 Конвенции перечня договоров. Это вызвано содержащимися в ст. 9 Протокола положениями о достаточно сжатых сроках уведомления о возражении против вступления в силу таких поправок (один год с даты, когда поправка была препровождена Генеральным секретарем Совета Европы договаривающимся государствам). То есть в Законе предлагается упрощенная схема, которая позволит избежать сложной и долгой процедуры прохождения возможных возражений через Госдуму.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля 2005 г.) Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.
Так, в мае 2006 г. генпрокуроры стран СНГ подписали Соглашение о сотрудничестве в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма. Документ был принят по итогам состоявшегося в Минске очередного заседания Координационного совета генпрокуроров государств Содружества.
К международным организациям в области противодействия терроризму относятся: Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию и ее Конгресс; международные и специальные организации по борьбе с отдельными видами преступлений (Международная ассоциация уголовного права, Интерпол, Европол); неправительственные международные организации.
В качестве примера документа международной организации по вопросам противодействия терроризму можно рассмотреть Постановление Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества от 16 июня 2003 г. N 4-20 (г. Санкт-Петербург) «О рекомендациях Межпарламентской Ассамблеи по совершенствованию законодательства государств — членов ЕВРАЗЭС в сфере борьбы с терроризмом».
Взаимная правовая помощь по уголовным делам в области противодействия терроризму на основе международного договора включает следующее:
1) сношения по вопросам выдачи, уголовного преследования лиц, исполнения следственных поручений, затрагивающих права граждан и требующих санкций прокурора, осуществляются генеральными прокурорами (прокурорами) сторон;
2) пересылка материалов прокурорско-следственной деятельности;
3) выполнение отдельных процессуальных действий;
4) признание и исполнение решений иностранных государств по уголовным делам;
5) осуществление надзорных функций, связанных с расследованием преступлений;
6) содействие в розыске преступников, пропавших без вести, а также этапировании арестованных и осужденных;
7) борьба с правонарушениями в области экономики и внешнеэкономической деятельности;
8) обмен информацией о преступниках и лицах, причастных к преступлениям;
9) сотрудничество по иным вопросам правовой деятельности (сотрудничество органов юстиции (судов, нотариата, прокуратуры) правовой защиты юридических лиц, процессуальных прав иностранцев и т. д.), например предоставление информации о действующем праве и судебной практике;
10) оказание материально-технической помощи.
Юридическим основанием для оказания правовой помощи являются поручения об оказании правовой помощи или об осуществлении уголовного преследования. Их форма и содержание подробно регламентируются процессуальными нормами таких договоров.
Правовая помощь оказывается на основании запроса (поручения, ходатайства, просьбы об оказании правовой помощи), в котором указываются все реквизиты:
а) наименование запрашиваемого учреждения;
б) наименование запрашивающего учреждения;
в) наименование дела, по которому запрашивается правовая помощь;
г) имена и фамилии сторон, свидетелей, подозреваемых, подсудимых, осужденных или потерпевших, их местожительство и местопребывание, гражданство, занятие, а также место и дата рождения и, по возможности, фамилии и имена родителей; для юридических лиц — их наименование и местонахождение;
д) содержание поручения, а также другие сведения, необходимые для его исполнения;
е) описание и квалификация совершенного деяния и данные о размере ущерба, если он был причинен в результате деяния.
Поручение должно быть подписано и скреплено гербовой печатью запрашивающего учреждения. Обычно оно составляется на государственном языке запрашивающей стороны.
При исполнении ходатайства применяется законодательство запрашиваемого государства. Однако при этом могут применяться процессуальные нормы запрашивающего государства, если они не противоречат законам запрашиваемой стороны.
Если запрашиваемое учреждение не компетентно исполнить поручение, оно пересылает его компетентному учреждению и уведомляет об этом запрашивающее учреждение.
По просьбе запрашивающего учреждения запрашиваемое учреждение своевременно сообщает ему (заинтересованным сторонам) о времени и месте исполнения поручения, с тем чтобы оно могло присутствовать при исполнении поручения в соответствии с законодательством запрашиваемой стороны.
После выполнения поручения запрашиваемое учреждение возвращает документы запрашивающему учреждению. В случае если правовая помощь не могла быть оказана, оно одновременно уведомляет об обстоятельствах, которые препятствуют исполнению поручения, и возвращает документы запрашивающему учреждению.
Государства самостоятельно несут расходы, возникающие при оказании правовой помощи на их территории.
Форма сотрудничества в области противодействия терроризму и ее уровень зависят от масштаба и международной распространенности акта терроризма, а также наличия соглашений (договоров).
В отношении лиц, совершивших акт терроризма либо являющихся участниками террористической организации, существует принцип универсальной юрисдикции, который означает предание суду преступника вне зависимости от места совершения им преступления (признак территориального принципа) и его гражданства (признак принципа гражданства).
Данное положение нашло отражение и в российском уголовном праве.
Согласно ч. 3 ст. 12 «Действие уголовного закона в отношении лиц, совершивших преступление вне пределов Российской Федерации» УК РФ иностранные граждане и лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской Федерации, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности по УК РФ в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации, если они не были осуждены в иностранном государстве и привлекаются к уголовной ответственности на территории Российской Федерации.
Универсальный принцип действия уголовного закона в отношении лиц, совершивших преступление вне пределов Российской Федерации, может конкурировать с институтом выдачи преступников (экстрадицией), под которым понимается передача лиц, совершивших преступление, государству, на территории которого они совершили преступление.
Институт экстрадиции является комплексным и регламентируется на основе внутреннего уголовного и международного права. Например, в соответствии с международно-правовыми нормами выдача не допускается, если лицо, выдача которого требуется, является гражданином того государства, к кому обращено требование, поэтому в ст. 61 Конституции Российской Федерации и установлено правило невыдачи российских граждан другому государству. В связи с этим и в ч. 1 ст. 13 Уголовного кодекса зафиксировано правило невыдачи граждан Российской Федерации, совершивших преступления на территории иностранного государства, этому государству: граждане Российской Федерации, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству.
Преследование на территории России лиц, обвиняемых (подозреваемых) в причастности к терроризму, осуществляется также на основе Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (с изменениями от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г.) (СЗ РФ. 1995. N 33, ст. 3349), согласно которому основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются запросы соответствующих международных правоохранительных организаций, правоохранительных органов и специальных служб иностранных государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации (п. 6 ст. 7; п. 3 ст. 14).
Порядок взаимодействия судов, прокуроров, следователей и органов дознания с соответствующими компетентными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями регламентируется Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (с изменениями от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2, 28 декабря 2004 г., 1 июня 2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня 2006 г.). Регулированию данных вопросов в УПК РФ посвящена специальная часть «Международное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства».
