ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ОПЫТ ВЕНЕСУЭЛЫ
А. Н. ГОРБАЧЕВ
Горбачев А. Н., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Брянского государственного университета им. ак. И. Г. Петровского.
Одним из важнейших аспектов государственной безопасности всегда была продовольственная безопасность. Очевидно, что объем импорта продовольствия прямо пропорционален угрозе суверенитету импортера и, наоборот, доля в экспорте продовольствия в конкретную страну прямо пропорциональна возможности экспортера прямо и косвенно определять в этой стране политический климат. Представляется, что в современной России вопросы обеспечения продовольственной безопасности можно отнести к числу приоритетных. Само понятие «продовольственная безопасность» используется, хотя и нечасто, как в национальном законодательстве, так и в международных договорах Российской Федерации <1>. Легальное определение этого понятия отсутствует, однако, исходя из общего определения безопасности, сформулированного в ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 (ред. от 25 июля 2006 г.) «О безопасности» <2>, можно предположить, что продовольственная безопасность предполагает состояние защищенности от внутренних и внешних угроз интересов общества в потреблении продуктов питания. ——————————— <1> См.: п. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ (в ред. от 8 декабря 2003 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 48. Ст. 474; ст. 36 Договора о таможенном союзе и едином экономическом пространстве, подписанного в г. Москве 26 февраля 1999 г. и ратифицированного Федеральным законом от 22 мая 2001 г. N 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 42. Ст. 3983. <2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
Очевидно, что производство продуктов питания невозможно без осуществления сельскохозяйственного землепользования. Значение земли как важнейшего средства общественного производства даже в условиях рыночной экономики нельзя отразить только путем признания ее дорогостоящим недвижимым имуществом, ценность которого с течением времени неуклонно повышается. Такое признание никоим образом не умаляет природной и хозяйственной ценности земли в глазах общества в целом. Поэтому в случае возникновения конфликта между намерением собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения реализовать принадлежащее ему право путем отказа от осуществления правомочия пользования, с одной стороны, и потребностью общества в использовании земельного участка по назначению — с другой, исход конфликта зависит прежде всего от назначения участка. Так, ст. 284 ГК РФ предусмотрено, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда он предназначен для сельскохозяйственного производства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. Данная норма уточняется нормой п. 3 ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ (в ред. от 18 июля 2005 г.) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <3>, согласно которой земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет. Однако на сегодняшний день весьма существенный потенциал этой нормы остается, по сути, нереализованным. ——————————— <3> Российская газета. 2002. 27 июля.
В этой связи заслуживает самого пристального внимания вопрос о том, как проблема неиспользования земельных участков сельскохозяйственного назначения решается в ходе аграрной реформы в Венесуэле — одной из наиболее радикальных и в то же время, по мнению многих специалистов, одной из наиболее цивилизованных аграрных реформ современности. Так, руководитель Коллегии регистрации собственности на землю Испании Фернандо Мендес Гонсалес заявил: «Я знаком с ходом аграрной реформы во многих странах Латинской Америки и полагаю, что венесуэльцы достигли наибольших успехов в этой области» <4>. Президент Боливии Эво Моралес предполагает использовать венесуэльский опыт при осуществлении боливийской аграрной реформы, цель которой заключается в том, чтобы экспроприировать непродуктивные земли, которые не исполняют общественную и экономическую функции <5>. ——————————— <4> www. duel. ru/200524/?24_7_9. <5> Morales insiste en expropiaciones pero da tierras a Chavez para armas // www. infobae. com/notas/nota. php? ldx=2739588&ldxSeccion;=100799.
Согласно ст. 307 Конституции Боливарианской Республики Венесуэла режим латифундий противоречит интересам общества. Законом определяются налоговые обременения неиспользуемых земель и устанавливаются меры, необходимые для их преобразования в экономически продуктивные единицы и выкупа земель сельскохозяйственного назначения <6>. Таким законом является Закон от 9 ноября 2001 г. «О землях и аграрном развитии» <7>, с изменениями и дополнениями, внесенными Законом 2005 г. <8>. ——————————— <6> http://www. derechos. org. ve/publicaciones/infanual/1998_99/derecho_tierra. htm. <7> Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela N 37323 del 13 de noviembre de 2001 // www. asambleanacional. gov. ve/ns2/leyes-habilitante/L-294TIERRAS. pdf. <8> Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela N 5.771 del 18.05.05 // www. asambleanacional. gov. ve/ns2/leyes. asp? id=427.
В самых общих чертах реформа предусматривает обременение налогом сельскохозяйственных земель, которые не культивируются их собственниками. Более того, предусматривается экспроприация неиспользуемых более чем на 80% земельных угодий площадью свыше 5 тысяч гектаров (земельных угодий, качество которых превышает среднерайонное, — свыше 100 гектаров). Данные земли предоставляются крестьянам, которые не имеют собственной земли, в обмен на обязательство обрабатывать ее. Любой гражданин Венесуэлы может обратиться с просьбой о предоставлении ему надела земли и по истечении трех лет использования надела приобрести его в собственность. Венесуэльские власти уже идентифицировали более 500 ферм, включая 56 крупных имений, как неиспользуемые. Еще 40 000 ферм предстоит проинспектировать <9>. ——————————— <9> Marha Esperanza Sanchez. Chbvez: «guerra contra latifundios» // news. bbc. co. uk/hi/spanish/latin_america/newsid_4163000/4163563.stm.
На первый взгляд проводить какие-либо параллели между реформой Чавеса и процессами, происходящими в России, бессмысленно. Прежде всего наши страны в настоящее время переживают диаметрально противоположные, как в политическом, так и в социально-экономическом плане, этапы развития: Российская Федерация относительно недавно сменила социалистический путь развития на капиталистический, а в Венесуэле позднее начался обратный процесс. В этой связи можно констатировать, что в России полноценный институт частной собственности на землю до сих пор отсутствует. Однако и в нашей стране можно найти, по сути, прямой аналог латиноамериканской латифундии в плане отсутствия интереса к использованию плодородных земель — колхоз в его советском понимании. Советская экстенсивная модель сельхозпроизводства привела в итоге к тому, что мы имеем ситуацию, схожую с ситуацией в Венесуэле, где не используется около 30 миллионов гектаров плодородных земель, вследствие чего она импортирует из США, Канады и других стран более 70% продуктов питания <10>. ——————————— <10> Luis Hernandez Navarro Masiosare. Chavez va de nuevo por las «tierras ociosas» // www. prensarural. org/venezuela20050529.htm.
Конечно, в России этот процент не так велик, но есть еще один повод провести прямую параллель между нашей страной и Венесуэлой. Дело в том, что реформа Уго Чавеса — вторая по счету сельскохозяйственная реформа в Венесуэле. Первая была проведена правительством Ромуло Бетанкура в 1960 г., но провалилась, поскольку наступило «нефтяное благополучие». Как отмечает Фернандо Корониль, с расширением нефтяного производства центр тяжести экономики сместился от сельскохозяйственных земель к недрам <11>. Однако ориентация на экспорт нефти в условиях повышения цен на нее, решая экономические проблемы, и в том числе проблему закупок продовольствия, абсолютно не способна решить другую, куда более важную проблему. ——————————— <11> Ibid.
Как уже отмечалось, суверенное государство не может игнорировать необходимость обеспечения продовольственной безопасности — важнейшего аспекта безопасности национальной. Согласно ст. 9 Закона РФ «О безопасности» к числу основных функций системы безопасности относятся выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях. Очевидно, что все эти функции должны надлежаще реализовываться, в том числе в сфере обеспечения продовольственной безопасности. В то же время приходится признать существование еще одного, намного более существенного различия между Россией и Венесуэлой. Если граждане Венесуэлы в массовом порядке выражают желание обрабатывать плодородные земли, российская действительность свидетельствует, скорее, об обратном. Объяснять происходящее различиями в менталитете представляется не вполне корректным. Скорее, дело в том, что российские власти не проявляют заинтересованности в том, чтобы изменить сложившуюся ситуацию. В Венесуэле государством реализуется так называемый план Самора, в соответствии с которым осуществляется не только наделение крестьян землей, но и предоставление им сельскохозяйственной техники и кредитов на льготных условиях <12>. ——————————— <12> См. подробнее: Alex Contreras Baspineiro. Reforma Agraria en Venezuela y sus logros // www. monografias. com/trabajosl5/reforma-agraria/reforma-agraria. shtml.
Здесь следует указать на еще одно немаловажное обстоятельство. Если современное российское право в вопросах имущественного правопреемства в целом уходит корнями в советскую эпоху, тем самым дистанцируясь от дореволюционного законодательства и не допуская возможности пересмотра итогов проведенной ранее национализации, в Венесуэле ситуация выглядит совершенно иначе. Как подчеркнул Уго Чавес, все венесуэльские земли являются собственностью государства, поскольку в соответствии с Законом 1821 г. владельцы земельных участков должны были регистрировать свое имущество, но они этого не сделали, поэтому «никто в Венесуэле не является владельцем никакого участка земли» <13>. ——————————— <13> Vinogradoff Ludmila. Chavez anuncia una polimica reforma agraria en Venezuela // www. clarin. com/diario/2005/09/26/elmundo/i-01801.htm.
Однако, несмотря на все приведенные различия, и в нашей стране залогом эффективного применения указанных в начале статьи норм земельного законодательства может стать их восприятие не как цели, а как средства (причем одним из целого ряда средств, применяемых во взаимодействии друг с другом) обеспечения национальной безопасности. Особенно учитывая федеративную структуру нашего государства, которая также позволяет использовать весьма специфический венесуэльский опыт <14>. ——————————— <14> См., например: Marquez Humberto. La reforma agraria de Venezuela cae sobre tierras britanicas // www. elcorreo. eu. org/esp/article. php3?id_article=4756.
