(Десятых П. В.) («Российский следователь», 2008, N 2)
О НЕКОТОРЫХ ФОРМАХ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОВД
П. В. ДЕСЯТЫХ
Десятых П. В., соискатель Академии управления МВД России.
В современных условиях, когда происходит реформирование системы МВД России в соответствии с демократическими критериями, все более возрастает роль общественного фактора в оценке ее деятельности. Ориентиром функционирования милиции становится конструктивное взаимодействие с населением в вопросах противодействия преступности и обеспечения правопорядка. Гармонизация отношений населения и милиции рассматривается как залог снижения произвола, коррупции в органах внутренних дел, повышения их функциональности в будущем. Со всей очевидностью на первый план выходит проблема организации гражданского контроля за деятельностью милиции. На сегодняшний день российскими властями предприняты серьезные шаги в направлении создания системы гражданского контроля. С 1992 г. проводится ежегодное изучение общественного мнения об органах внутренних дел, которое в качестве одного из критериев введено в систему оценки их деятельности. Содействие в развитии диалога между обществом и милицией оказывают Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ. В целях формирования активной гражданской позиции во взаимоотношениях с правоохранительными органами в муниципальных образованиях создаются комитеты общественного контроля. Нормативными актами МВД России предусмотрена возможность формирования общественных советов при органах внутренних дел. Вместе с тем многие формы гражданского контроля за деятельностью милиции сейчас не имеют интенсивного развития. На них мы и акцентируем внимание в настоящей статье. Мировая практика знает множество форм гражданского контроля. Первое место среди них занимает контроль, осуществляемый неправительственными организациями (НПО). НПО — это добровольные, самостоятельные, самоуправляемые некоммерческие формирования неполитического характера национального, регионального и международного уровней, не учрежденные государственным органом, а образовавшиеся в результате свободного волеизъявления и по инициативе индивидуумов, объединившихся на основе общности интересов <1> для достижения общественно значимой цели. Законодательную базу деятельности НПО образуют Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 2 февраля 2006 г.), Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 2 марта 2007 г.), Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (в ред. от 22 августа 2004 г.) и др. ——————————— <1> Матвеева Т. Д. Неправительственные организации в механизмах защиты прав человека. М., 1997. С. 15.
Численность неправительственных организаций на сегодняшний день достигает 8 млн. человек. В интересующей нас сфере наибольшую активность проявляют НПО следующих категорий: 1) неправительственные правозащитные организации общей компетенции. Взаимодействуя с органами милиции в целях предотвращения нарушений и восстановления прав граждан на защиту от преступных посягательств, защиты прав участников административного и уголовного процесса, они опосредованно реализуют функцию общественного контроля; 2) общественные организации и движения, выступающие за развитие институтов гражданского контроля и прямо декларирующие это в уставных целях своей деятельности (Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль», Межрегиональное общественное антикоррупционное движение «Общественный контроль» и др.); 3) организации и фонды содействия развитию институтов гражданского общества («Демос», «Фонд «Антикоррупция», Институт проблем гражданского общества и др.). Взаимоотношения органов милиции с НПО первых двух категорий зачастую носят оппозиционный характер. Иллюстративна ситуация, имевшая место в г. Санкт-Петербурге в июле 2006 г. в связи с проведением саммита G8. Тогда спецслужбы, переведенные на усиленный режим службы, составили список потенциальных экстремистов из 678 человек. В основном в этот список вошли представители неправительственных организаций гражданского контроля. Деятельность потенциальных экстремистов в дни саммита была признана объектом особого внимания со стороны органов милиции, а любые попытки публичных выступлений подлежали пресечению <2>. ——————————— <2> Клименко Е. Попытки организовать гражданский контроль над властью и правоохранительными органами пока что мало результативны // Деловой Петербург. 2006. 28 дек.
Подобная стратегия может быть расценена как силовое подавление гражданских инициатив, отступление от демократических принципов. Но следует учитывать, что правозащитные организации часто планируют и проводят свои акции в нарушение требований, установленных действующим законодательством. Их действия, выступления порою носят провокационный характер и создают препятствия для осуществления милицией ее функций по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности. В этих условиях конфронтация неизбежна. Рудиментарное состояние такой формы гражданского контроля за деятельностью органов внутренних дел, как контроль правозащитных организаций, обусловлено в большей степени критическим положением последних, их неспособностью соотносить объявленные цели своей работы со средствами их достижения. Эта форма контроля в будущем может стать эффективным инструментом общественного воздействия на силовые структуры, но только если она будет основываться на сотрудничестве правозащитных организаций и милиции. А для этого необходимо, чтобы деятельность правозащитных организаций не пресекала границы существующего правового поля. Взаимодействие милиции с НПО третьей из названных выше категорий является более продуктивным. Эти организации преимущественно заняты аналитической работой. Они инициируют собственные исследования, в которых находят отражение вопросы отношения граждан к милиции, трудностей, возникающих при обращении граждан в органы внутренних дел, факторов, формирующих образ милиции в глазах населения, и др. Для МВД России деятельность данных НПО отчасти обеспечивает информационную поддержку текущего реформирования. Например, материалы исследования «Первый контакт», проведенного в 2003 г. общественным региональным фондом «Информатика для демократии» («Индем»), были учтены в процессе подготовки нового Положения о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях <3>. Эти НПО, по сути, осуществляют посредническую функцию в диалоге общества и органов милиции. Именно поэтому они не должны составлять базис системы гражданского контроля. Им отведена вспомогательная роль и сейчас, на этапе становления сотрудничества милиции и населения, и в его дальнейшем развитии. ——————————— <3> Приказ Генпрокуратуры РФ N 39, МВД России N 1070, МЧС России N 1021, Минюста России N 253, ФСБ России N 780, Минэкономразвития России N 353, ФСКН России N 399 от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений» // Российская газета. 2006. 25 янв.
Значительную долю мирового опыта организации гражданского контроля за деятельностью органов правопорядка охватывает такая форма, как самостоятельная защита гражданами собственных прав. Она имеет место при нарушении прав граждан и осуществляется ими в основном путем обращения в контролирующие и надзорные инстанции, а также в органы судебной защиты. К сожалению, именно форма гражданского контроля наименее развита в нашей стране. Она напрямую зависит от уровня правосознания и правовой информированности населения. Современные социологические исследования показывают не только неудовлетворительный уровень правовой информированности наших граждан, но и низкую мотивацию к получению правовой информации. Потребность в знании законов высказывают около 61% населения. Около 30% (29,2%) лично не читали законов. Конфликтная ситуация в повседневной жизни является основным стимулом для изучения гражданами законов. Но большинство из тех, кто интересовался нормативными актами, не помнят, по какому поводу им это понадобилось. Этот правовой опыт оказался сиюминутным и не влияет на дальнейшее поведение граждан <4>. ——————————— <4> Шереги Ф. Э. Социология права: прикладные исследования. СПб.: Алетейя, 2002.
Однако низкий уровень правовой информированности населения объясняется не только отсутствием интереса к этому вопросу. Даже когда правовая информация востребована, число ее источников для большинства граждан ограниченно. Наиболее доступным способом остается обращение в юридическую консультацию, но ее услуги дороги. Исследование, проведенное Левада-центром <5>, свидетельствует, что 12,3% населения готовы обратиться за правовой информацией в правозащитную организацию. Находят нужную информацию в правозащитных организациях только 1,3% обратившихся. Получается, что всю необходимую правовую информацию граждане получают из личных контактов или из центральной прессы. ——————————— <5> Сравнительное социологическое исследование «Население и милиция в большом городе». Отчет-4. СПб., 2002.
Произвол со стороны милиции становится причиной возникновения правовой ситуации у граждан в 8,7% случаев. Около 60% граждан составляют потенциальную социальную базу неправовых форм решения личных проблем <6>. Большинство населения выражает готовность действовать правовым путем, но несовершенство правового поля государства и маргинальное значение кодифицированного права стимулируют к поиску иных путей. Препятствием к осуществлению законных прав, как правило, являются длительность и бюрократичность процедуры, невнимательное отношение к делу, путаница в правилах работы учреждения. Эти же факторы обусловливают сомнение в выборе правовых путей решения проблем и провоцируют граждан на использование коррупционных моделей поведения, в том числе произвольных, внеправовых. ——————————— <6> См.: Сравнительное социологическое исследование «Население и милиция в большом городе». Отчет-4. СПб., 2002; Римский В. Л. Судебная система не способна реально защищать права граждан // Публичная политика как инструмент против коррупции в России / Под ред. М. Б. Горного. СПб.: Норма, 2004.
Доминирующая установка на отказ от защиты нарушенных органами правопорядка своих прав в суде и в органах контроля и надзора связана и с тем, что в обществе укоренен страх перед репрессивными институтами, отсутствует гражданская ответственность и солидарность перед угрозами этих органов, есть инерция покорности и терпения в отношении любых форм насилия. Как представляется, разрешить проблему правозащитной активности граждан возможно путем широкой информационной работы. Гражданам должны быть в доступной форме предоставлены сведения об органах и организациях, куда можно обратиться с жалобой на неправомерные действия сотрудников милиции, их местонахождение, контакты и порядок подачи таких жалоб. Целесообразно оборудовать помещения органов внутренних дел информационными табло, содержащими данные сведения. Необходима реклама положительного опыта граждан, которые смогли восстановить свои нарушенные права и привлечь к ответственности виновных, обратившись в органы контроля, надзора, правосудия. Позитивную роль может сыграть организация центров правовой информации, где гражданам на безвозмездной основе предоставлялись бы полные сведения о способах защиты своих прав. Еще одной формой гражданского контроля за деятельностью органов милиции, на которой хотелось бы остановиться, является участие граждан в обеспечении правопорядка. Контроль здесь носит прямой характер. Например, при совместном патрулировании территорий на предмет обеспечения общественной безопасности и общественного порядка не только сотрудники органов внутренних дел наблюдают за тем, чтобы действия народных дружинников не выходили за рамки предоставленных им полномочий. Но и дружинники, в свою очередь, непосредственно видят, как сотрудники милиции выполняют возложенные на них задачи. К сожалению, на сегодняшний день участие граждан в обеспечении правопорядка не имеет повсеместного распространения, прежде всего из-за отсутствия необходимой законодательной базы. В 1993 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации» <7>. Это Постановление предписывало Министерству внутренних дел «при возможности обеспечивать участие в патрулировании улиц и других общественных мест граждан, добровольно взявших на себя обязанности по охране общественного порядка». Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано «восстановить с учетом местных условий и до принятия Закона Российской Федерации «Об участии населения в охране правопорядка» деятельность добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, советов профилактики правонарушений трудовых коллективов, внештатных сотрудников милиции и других социальных институтов для осуществления профилактической работы с правонарушителями». ——————————— <7> Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов Российской Федерации» (с изм. от 6 июля 1999 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3631.
С момента принятия указанного правового акта прошло почти 15 лет. За это время в Государственную Думу Российской Федерации было внесено несколько проектов упомянутого в Постановлении закона <8>, и ни один из них до сих пор не принят. Субъекты Российской Федерации используют собственные возможности для урегулирования этой проблемы, во многих из них приняты и действуют местные законы об участии граждан в охране правопорядка, созданы общественные структуры, деятельность которых направлена на предупреждение преступлений. Представляется, что когда вопрос участия граждан будет решен на федеральном уровне, эффективность гражданского контроля за деятельностью органов милиции возрастет многократно. ——————————— <8> Законопроект N 248699-3 «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» (внесен в ГД ФС РФ 15 октября 2002 г.); Законопроект N 273623-3 «Об участии граждан Российской Федерации, общественных и государственно-общественных объединений и организаций в обеспечении правопорядка» (внесен в ГД ФС РФ 11 декабря 2002 г.).
