Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных служащих важное место занимает поощрение. Рассмотрим правовую основу применения данной меры к госслужащим вообще и в частности, как система поощрения работает в органах прокуратуры, которые в настоящее время очень заинтересованы в совершенствовании деятельности прокурорско-следственного аппарата.
Историография
Абсолютное большинство людей явно или не явно желают общественного признания результатов своей деятельности, то есть общепринятых внешних форм выражения одобрения. Перспектива быть отмеченным, выделенным из общей массы возвышает человека как в собственных глазах, так и в глазах других людей. Чувство наибольшего удовлетворения возникает, когда поощренный и окружающие едины в оценке и признании его заслуг. В этом отношении государственная служба представляется уникальной сферой, в которой изначально закладывался механизм такого внешнего общественного признания заслуг, профессиональных и личных достоинств человека, который состоит на службе у общества. Как полагает Д. Овсянко, поощрения — важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины. Они вырабатывают сознательное отношение к делу, способствуют развитию инициативы, смелости и решительности, мобилизуют на преодоление трудностей <1>. О сущности поощрения весьма точно высказался профессор К. Бельский, рассматривающий поощрение не иначе как особый вид управленческого давления, такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества <2>. ——————————— <1> Овсянко Д. М. Государственная служба. М., 1996. <2> Бельский К. С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления). М., 1988.
А. Гришковец отмечает, что ни в российском законодательстве, ни в юридической науке пока не закреплено всеохватывающее, цельное определение понятия «поощрение государственного служащего», хотя потребность в этом очевидна. А. Гришковец предлагает следующее определение: «Поощрение государственного служащего — нормативно закрепленная или фактически используемая форма признания со стороны публичной власти личных заслуг государственного служащего, применяемая при наличии достаточных оснований уполномоченным государственным органом или его должностным лицом путем издания правового акта установленной формы или совершения иных действий, приносящих поощряемому государственному служащему материальные и (или) моральные преимущества» <3>. ——————————— <3> Гришковец А. А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения // Право и политика. 2002. N 1.
Известный ученый-правовед А. Ноздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе <4>. ——————————— <4> Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. М., 1999.
В. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведение <5>. ——————————— <5> Настольная книга государственного служащего // Отв. ред. В. И. Шкатулла. М., 1999.
Классификация и правовая природа
А. Гришковец полагает, что, анализируя сложившийся в российской системе государственной службы порядок поощрения государственных служащих, можно выделить две группы поощрений: 1) формализованные, то есть нормативно закрепленные в законодательстве как меры поощрения; 2) неформализованные, то есть хотя и не названные в законодательстве среди мер поощрения, но по своему характеру, содержанию, целям и значению реально таковыми являющиеся и де-факто широко использующиеся на государственной службе <6>. ——————————— <6> Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в РФ. М., 2003.
Нельзя не отметить, что в юридической науке предпринимались иные попытки классифицировать поощрения, применяемые к государственным служащим. Так, профессор К. Бельский <7> выделяет три группы поощрений: ——————————— <7> Бельский К. С. Указ. соч.
— моральные (награждение почетными грамотами, занесение в книгу почета и на доску почета, объявление благодарности, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий); — материальные (денежные премии, ценные подарки, вознаграждение по итогам года); — организационные (продвижение по службе). Однако данная классификация не может быть признана достаточно полной, так как она не принимает в расчет реальную практику, существующую в государственном аппарате, где поощрение нередко имеет неявный, то есть неформализованный характер и юридически никак не оформляется, но фактически широко используется. Так, бывают случаи, когда руководство выделяет лучшим работникам новую офисную технику, мебель, служебные автомобили, дает дополнительные отгулы, предоставляет иные льготы в зависимости от условий и характера работы, тем самым поощряя своих работников. Кроме того, на практике оказывается, что неформальные меры поощрения могут быть более эффективны, чем те, которые предусмотрены законом. Любое государство имеет в арсенале средств воздействия на участников общественных отношений систему мер поощрения. В основу их применения всегда положены основные идеи, отвечающие преобладающим взглядам на проблему общественного признания, которая существует в данную историческую эпоху. Государство всегда стремилось совершенствовать систему мер поощрения. В связи с этим необходимо выделить принципы, исходя из которых применяются меры поощрения. Представляется, что таковыми должны быть: — принцип личных заслуг; — принцип сочетания морального и материального поощрения; — принцип адресности; — принцип обязательности поощрения достойных лиц, удовлетворяющих установленным основаниям. Требует пояснения вопрос о правовой природе поощрения: имеется ли у служащего право на поощрение? В. Манохин однозначно отвечает, что да. Но в таком случае возникает и вопрос об обеспечении этого права, в частности правоохранительными средствами, в том числе по суду. В этом отношении российское законодательство не содержало и пока не содержит гарантий по обеспечению мер поощрения для служащих. При таком положении дел открывается неограниченное поле применения мер поощрения служащего не на основе закона, а по усмотрению руководителя. В связи с этим возникает другой вопрос — об основаниях для применения мер поощрения в отношении служащего. До сих пор в законодательстве лишь в отдельных случаях указываются конкретные основания для применения меры поощрения служащего, например стаж работы в данной должности, выполнение специального задания сверх личных должностных полномочий. В целом же перечня конкретных оснований для поощрения служащего как не было, так и нет. Отсюда и многолетняя практика поощрения по усмотрению начальника, а за основание принимаются добросовестная служба и примерное поведение <8>. ——————————— <8> Манохин В. М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. М., 1997.
Поощрение работников прокуратуры
Служащие прокуратуры должны следовать интересам безупречного выполнения служебного долга, глубоко знать порученное дело, повышать профессиональное мастерство в целях наилучшего осуществления своих обязанностей по укреплению законности и правопорядка. В соответствии со ст. 41.6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения: — объявление благодарности; — награждение почетной грамотой; — занесение на доску почета, в книгу почета; — выдача денежной премии; — награждение подарком; — награждение ценным подарком; — награждение именным оружием; — досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного; — награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; — награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ. Кроме того, своеобразной мерой поощрения является досрочное снятие дисциплинарного взыскания. Таким образом, государство в лице руководителей органов и учреждений прокуратуры берет на себя обязанность при наличии определенных оснований поощрять своих работников, и подобное заслуживает всемерной поддержки. Действенный механизм поощрения позволит поднять не только эффективность работы отдельного структурного подразделения, но и работы всей прокурорской системы в целом, деятельность каждого прокурора должна быть направлена на достижение этой основополагающей цели. Необходимо рассматривать поощрение не только как право руководителя, но и как его обязанность, поскольку достойный прокурорский работник, имеющий право на поощрение, должен быть поощрен. На наш взгляд, нужно в полной мере поддержать высказанное в юридической науке мнение о том, что при правовом регулировании поощрения государственных служащих необходимо прежде всего закрепить право государственного служащего на поощрение <9>. ——————————— <9> Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. М., 1996.
На практике премирование применяется довольно часто. Прокуроры субъектов Федерации поощряют отличившихся сотрудников денежной премией в размере должностного оклада с доплатой за классный чин или в соответствующих приказах указывают конкретный размер премий в денежном выражении, который в большинстве своем ниже размера должностного оклада. Очевидно, что размер премии прямо пропорционален заслугам прокурорского работника, поскольку конкретные суммы в Законе N 2202-1 не указаны. Полномочия по применению мер поощрений прокуроров субъектов Федерации, межгоррайпрокуроров в Законе N 2202-1 не определены. В статье 41.6 указанного Закона, регулирующей поощрение работников, говорится лишь о соответствующих правах Генерального прокурора РФ. На наш взгляд, необходимо иметь более подробную норму, ибо отсутствие процедуры применения всех видов поощрений другими прокурорами нельзя отнести к достоинствам данного законодательного акта. Также следует учесть, что Закон N 2202-1 предусмотрел различный объем дисциплинарных полномочий прокуроров конкретных рангов и прав на назначение на должность, что не позволяет выделить единообразные полномочия по поощрению.
Нагрудный знак
При имеющейся определенной самостоятельности в решении вопроса о назначении на должность, который могут решать прокуроры соответствующего звена, необходима ясность в вопросе о правовой значимости мер поощрения, которые могут быть осуществлены прокурорами этого ранга. Опять же права только Генерального прокурора РФ на применение поощрений предусматриваются и в актах о специальных видах поощрений работников прокуратуры, каким является Положение о нагрудном знаке «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», утв. Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 10.01.2007 N 1. В нем говорится только о полномочиях начальников управлений и начальников отделов на правах управлений Генеральной прокуратуры РФ, заместителей Генерального прокурора РФ в федеральных округах, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, директоров научных и образовательных учреждений прокуратуры РФ на внесение на имя Генерального прокурора РФ представления к награждению этим нагрудным знаком. Нагрудный знак «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» и грамота Генерального прокурора РФ являются наградой работника органов и учреждений прокуратуры за примерное исполнение служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности. Этими наградами могут награждаться работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие стаж работы в системе прокуратуры РФ не менее 10 календарных лет и отличившиеся образцовым исполнением служебных обязанностей. За особые заслуги в деле укрепления законности и правопорядка Генеральный прокурор РФ вправе награждать работников органов и учреждений прокуратуры без учета стажа службы в системе прокуратуры РФ. Прокурорскому работнику, награжденному нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», выплачивается денежное вознаграждение в размере одного должностного оклада с доплатой за классный чин, устанавливается максимальный оклад по должности, выплачивается ежемесячно процентная надбавка к заработной плате в размере 10% от должностного оклада и доплаты за классный чин. Кроме того, награжденный прокурорский работник имеет преимущественное право на получение или улучшение жилой площади, распределяемой органами прокуратуры, а также на ежегодный оплачиваемый отпуск в удобное для него время, представление к досрочному присвоению классного чина по занимаемой должности или на один классный чин выше положенного по занимаемой должности. Наложение дисциплинарного взыскания в виде увольнения из органов и учреждений прокуратуры работника, награжденного нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», может быть применено только с согласия Генерального прокурора РФ. Лишение указанного нагрудного знака допускается только по приказу Генерального прокурора РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. Рассматривая вопрос о поощрении в органах прокуратуры, необходимо отметить, что Генеральный прокурор РФ может устанавливать виды поощрений, не предусмотренные п. 1 ст. 41.6 Закона N 2202-1. Кроме того, в его компетенцию входят полномочия о поощрении лиц, не являющихся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказавших существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры РФ (п. 6 ст. 41.6 Закона N 2202-1). Однако, на наш взгляд, данное положение нуждается в законодательном уточнении. Из смысла Закона явно усматривается, что к лицам, не являющимся работниками органов и учреждений российской прокуратуры, не могут быть применены такие меры поощрения, как досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного, награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ. Занесение подобных лиц на доску почета, в книгу почета работников прокуратуры также является сомнительным.
