Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Правоохранительная система нашего государства постепенно трансформируется в сложную структуру, состоящую из взаимозависимых звеньев, позволяющих эффективно защищать права и законные интересы граждан. Контрольно-надзорные ведомства органически встроены в определенную Конституцией РФ систему государственного управления и занимают в ней особое место.
Центральное надзорное ведомство
Многочисленные демократические преобразования, затронувшие все без исключения органы исполнительной власти, скорректировали цели и задачи каждого министерства, службы и агентства, расставили акценты на необходимости реализации ими тех функций, которые нужны российским гражданам. Этот процесс продолжается. В современном обществе укрепилось мнение, что прокуратура является органом, который находится на вершине иерархии государственных образований и должностных лиц, призванных реализовывать надзорные полномочия. Прокуратура Российской Федерации в настоящее время представляет собой централизованное силовое ведомство, призванное бороться с нарушениями законности во всех сферах общественной жизни. Современные работники прокуратуры — это профессиональные юристы, основная масса которых начала свою карьеру в надзорных органах сразу после окончания высших учебных заведений, а некоторые из них приступили к своей деятельности еще в студенческие годы. Быть прокурором — непростая задача. Постоянно увеличивающееся количество принимаемых нормативных актов как на федеральном, так и на региональном уровнях, непредсказуемое развитие экономики и динамичное внедрение многочисленных политических курсов постоянно расширяют границы прокурорского надзора. Эти тенденции побуждают общество задать закономерный вопрос о результатах надзорной деятельности прокурорских работников и критериях ее оценки. На протяжении последних 20 лет (с момента принятия Конституции РФ) в России ведутся споры о том, какими должны быть организационно и функционально органы отечественной прокуратуры, нужен ли им тот объем полномочий, которыми они обладают сейчас. Кроме того, российское общество интересует вопрос: способна ли современная прокуратура объективно осуществлять возложенные на нее надзорные функции и эффективно бороться с правонарушениями? Для того чтобы попытаться ответить на подобные вопросы, необходимо сначала рассмотреть конституционные основы системы органов прокуратуры. Конституция Российской Федерации в ст. 29 устанавливает лишь порядок назначения прокуроров. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Однако, если функционирование высших органов и лиц в Конституции сопровождается четким указанием на их социальное назначение: Президент — глава государства (ст. 80 Конституции РФ), Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган (ст. 94), Правительство осуществляет исполнительную власть (ст. 110), правосудие осуществляется только судом (ст. 118), то социальное назначение органов прокуратуры конституционно не определено. Прокуратура в целом оказалась единственным государственным органом среди перечисленных в Конституции, чье назначение в государстве совершенно не раскрыто, осталось за пределами объяснения ст. 129 Конституции РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» система органов прокуратуры осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Органа, выполняющего аналогичные функции, в России не имеется. Следовательно, предназначение современных органов прокуратуры раскрывается в указанном Законе. Означает ли это, что функции данного органа по предварительному замыслу разработчиков Конституции могут быть изменены в любой момент путем внесения необходимых изменений в отмеченный Федеральный закон? Изменить закон проще, чем изменить Конституцию (необходимо учесть, что Конституция России с момента ее принятия была изменена лишь один раз — в 2008 году конституционно увеличены сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации). Поэтому отсутствие четкого конституционного закрепления полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры Российской Федерации будет являться почвой для споров и дискуссий еще долгое время.
Компетенция прокуратуры сегодня
Рассмотрим сегодняшнюю компетенцию прокуратуры. Из смысла Закона N 2202-1 вытекает, что одним из приоритетных направлений в деятельности прокурорских органов является надзор за соблюдением прав и законных интересов человека и гражданина. В соответствии со ст. 96 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в данный судебный орган конституционного контроля с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. О прокуроре в данном нормативном акте не сказано ни слова. Из этого следует, что органы прокуратуры в настоящее время не способны до конца отстоять законные права граждан. Также необоснованно ограничение в правах высших руководителей органов прокуратуры — Генерального прокурора РФ и прокуроров республик в составе РФ: ст. 125 Конституции РФ перечисляет органы и лиц, по запросам которых Конституционный Суд РФ разрешает дела о конституционности актов государственной власти и субъектов Федерации, Генеральный прокурор из этого перечня исключен. В нынешних условиях указанное лишает органы прокуратуры возможности всесторонне осуществлять защиту законных прав и интересов граждан. Анализируя Закон N 2202-1, можно заключить, что прокурорские работники обладают большими полномочиями по осуществлению надзора за законностью в нашей стране. Благодаря этому с каждым годом расширяется сфера общего надзора, Генеральной прокуратурой и прокуратурами субъектов Федерации разрабатываются и активно внедряются методики осуществления надзорной деятельности в области градостроительства, лицензирования, соблюдения трудового, налогового, таможенного, экологического законодательства, надзора за исполнением законов в социальной сфере, на рынке ценных бумаг, в топливно-энергетическом комплексе и т. д. Накапливается и распространяется положительный опыт, в силу развития отечественного законодательства появляются новые направления прокурорского надзора. Как справедливо отмечает В. Крюков, несмотря на искусственно нагнетавшуюся отдельными лицами критику работников прокуратуры, сама прокуратура, ее организационная и функционально-процессуальная деятельность активно способствовали сохранению в Российском государстве единого правового поля <1>. ——————————— <1> Крюков В. Ф. Прокурорский надзор. М.: Норма, 2006.
Вместе с тем законодательное закрепление осуществления надзора за всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, отмеченное в Законе N 2202-1, формирует негативную тенденцию в деятельности рассматриваемого нами органа — прокуратура в своей деятельности подменяет иные контролирующие органы, делая чужую работу. Например, в погоне за высокими показателями в работе прокуроры, используя материалы органов санитарного, пожарного, экологического контроля, сами выносят постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении нарушителей и направляют их для рассмотрения в указанные органы. На практике встречаются и иные подобные случаи. Формально законодательных препятствий этому нет, поскольку в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ. В данной ситуации действия органов прокуратуры умаляют авторитет иных правоохранительных и контролирующих органов. В теоретическом и практическом плане здесь важно определить границы по предметам отраслей прокурорского надзора. В целях ускорения процесса построения в России правового государства отечественная прокуратура должна выполнять функции ведущего правоохранительного органа, грамотно координировать деятельность всех силовых структур, направленную на обеспечение верховенства законности. В данном случае необходимо законодательно определить четкие рамки прокурорского надзора во всех сферах. Ведущую роль в этом должны играть приказы Генерального прокурора, регламентирующие процедуру осуществления прокурорского надзора по каждому направлению.
Реформы не закончены
Принципиальными позициями, положенными в основу исследования проблем функционирования прокуратуры, являются признание объективной необходимости реформирования сложившегося комплекса функций российской прокуратуры в процессе создания демократического правового государства и одновременно отстаивание идеи жесткого увязывания преобразований прокурорской системы с развитием всего государственно-правового механизма. В то же время становится очевидным, что на нынешнем этапе развития российской государственности прокуратура не может оставаться совершенно одна в выполнении своих задач и функций. Будучи элементом целостной системы государственных органов, прокуратура нуждается в их поддержке. Вследствие этого реформирование российской правоохранительной системы представляется необходимым начинать с прокуратуры. Сегодня современное общество заинтересовано в грамотной и профессиональной деятельности органов прокуратуры. Очередным этапом развития системы органов прокуратуры можно назвать создание Следственного комитета Российской Федерации. В интервью «Российской газете» председатель Следственного комитета А. Бастрыкин отметил: «Мы сейчас создаем Следственный комитет с нуля. С моей точки зрения, это уникальная возможность попытаться создать новый правовой, процессуальный орган, в котором будут разделены процессуальные функции предварительного следствия, надзора за ним и поддержания обвинения в суде. Хотел бы особо подчеркнуть, что на предварительном следствии нам необходимо вернуться к таким понятиям, как совестливость, нравственность, профессиональная этика, порядочность». Создание подобного органа продиктовано необходимостью осуществления предварительного следствия на новом профессиональном уровне и подчеркивает особое внимание законодателя к данной проблеме. Таким образом, организация единого ведомства, имеющего централизованную структуру, в современных условиях должна способствовать усилению правоохранительной функции уголовного преследования и соблюдению законности на всех этапах расследования уголовных дел. Если рассмотреть образование Следственного комитета с организационной точки зрения, можно прийти к выводу, что в этом случае из системы органов прокуратуры произошло выделение следственного аппарата. У отечественной прокуратуры сейчас остаются две основные функции: осуществление надзорной деятельности и участие в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. Генеральный прокурор Ю. Чайка на встрече с Президентом России В. Путиным, состоявшейся 4 июля 2006 года в Ново-Огарево, отметил следующее: «Правозащитная функция — это будущее прокуратуры. Через правозащитную функцию мы в принципе можем реализовать в полном объеме все функции общего надзора, которые существуют сегодня. Прокуратура без правозащитной функции просто немыслима, на мой взгляд. И это относится не только к российской прокуратуре — это общемировые подходы. Как раз завтрашняя конференция будет посвящена роли прокуратуры в защите прав человека, личности. В принципе у правозащитной функции, в том числе в российской прокуратуре, на мой взгляд, большое будущее» <2>. ——————————- <2> Предпосылки реформирования правоохранительных органов. М., 2007.
В результате проводимой судебной реформы существовавший ранее надзор за законностью судебных постановлений заменен на участие прокурора в рассмотрении дел судами. Действующие УПК и ГПК РФ сузили полномочия органов прокуратуры. Участие прокурора в уголовном судопроизводстве сводится к поддержанию государственного обвинения и обжалованию незаконных судебных решений. Гражданский процессуальный кодекс РФ ограничил право прокурора на обращение с суд: в соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Таким образом, в современных российских реалиях, на наш взгляд, основным перспективным направлением в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации является осуществление надзорной деятельности. В условиях экономического кризиса необходимо совершенствовать формы и методы прокурорского надзора. Не подменяя иных государственных надзорных и контрольных органов, деятельность прокуратуры должна быть ориентирована на эффективную борьбу с правонарушениями во всех сферах общественной жизни.
