Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Государственная служба в органах прокуратуры имеет особенности, обусловленные правоохранительным содержанием деятельности служащих. Проанализируем административно-правовые аспекты подбора кадров в прокуратуру и проблемные вопросы применения законодательства, связанного с кадровым обеспечением прокурорского корпуса.
А как же ТК?
Современная прокуратура является специализированным государственным органом, обладающим широким кругом полномочий по обеспечению законности и восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Реализуя их в повседневной деятельности, прокурорские работники наделяются особым правовым статусом, который связывает их с государственной службой. В части 1 ст. 40 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой. Прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом требований данного Закона. Правовое положение и условия службы прокурорских работников также определяются Законом N 2202-1. Исходя из этих законодательных положений, можно сделать вывод о том, что кадровое обеспечение в данном ведомстве есть практическая реализация норм отмеченного нормативного акта применительно к лицам, назначаемым или назначенным на прокурорские должности. Указанная норма очерчивает круг действия Закона N 2202-1 в отношении оперативного состава, то есть лиц, непосредственно занятых в надзорных и иных мероприятиях. Прямого указания на иных должностных лиц (государственных гражданских служащих) и граждан, выполняющих работу по трудовому договору, в анализируемом Законе N 2202-1 не имеется. На наш взгляд, в этом случае законодательный подход вполне объясним, поскольку предполагает разделение нормативного регулирования служебных (трудовых) отношений применительно к определенным субъектам. Профессиональная деятельность государственных гражданских служащих (бухгалтеров, архивариусов, специалистов и т. д.), состоящих в штате прокуратуры, регламентируется Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», трудовая деятельность технического персонала (водителей, лифтеров, кладовщиков, электриков и т. д.) осуществляется в соответствии с положениями ТК РФ. С учетом имеющихся управленческих проблем в организации работы оперативного состава органов прокуратуры считаем необходимым остановиться на рассмотрении кадровых вопросов в отношении лиц, задействованных в обеспечении законности, — высшего и среднего руководящего звена прокуратур, а также межгоррайпрокуроров, их заместителей и помощников. Научная интерпретация сущности прокурорско-служебных отношений и, как следствие, нахождение оптимальных путей совершенствования кадровой работы предполагают определение места службы в органах и учреждениях прокуратуры в системе отечественной государственной службы. Указанная выше ч. 1 ст. 40 Закона N 2202-1 относит профессиональную деятельность прокуроров к федеральной государственной службе, не определяя при этом ее функциональную принадлежность. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в ч. 1 ст. 2 устанавливает, что система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Каких-либо упоминаний о службе в органах и учреждениях прокуратуры этот нормативный акт не содержит. Как отражено в ч. 3 указанной статьи, другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Закон N 58-ФЗ. Примечательно, что КС РФ в Определении от 12.05.2003 N 167-О в данном аспекте высказал весьма актуальную на сегодняшний день позицию, согласно которой служба в органах прокуратуры Российской Федерации представляет собой особый вид федеральной государственной службы.
Государственная правоохранительная служба
В юридической науке вопрос о критериях отнесения тех или иных органов к правоохранительным является дискуссионным. Так, А. Копылова отмечает, что заложенная в Законе N 58-ФЗ идея разграничения федеральной государственной службы на три вида предполагает упорядочение функций по защите прав и свобод граждан во всех ныне действующих государственных образованиях. Ввиду масштабности законодательной работы, которую необходимо осуществить для этих целей, а также для приведения ведомственных актов в строгое соответствие с установленным Законом разделением в настоящее время определение круга правоохранительных ведомств является трудновыполнимой задачей <1>. ——————————— <1> Копылова А. П. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. Тамбов, 2007.
О. Кожевников высказывается о том, что наибольшую сложность как в теории, так и на практике представляет разграничение федеральной государственной гражданской службы и правоохранительной специализированной деятельности, поскольку многие из органов исполнительной власти наделены функциями по охране жизни и здоровья граждан, гарантированных Конституцией РФ <2>. ——————————— <2> Кожевников О. А. Уголовное право и судебная власть // Российский юридический журнал. 2004. N 1.
Соглашаясь с данной позицией, отметим, что конструкция государственного аппарата в нашей стране предусматривает наличие правоохранительных механизмов в каждой сфере общественной жизни, деятельность которых не только присуща природе исполнительной власти и способствует реализации положений Основного Закона, но и тесно связана с воплощением в реальность широкого спектра целей, которые заложены при создании и функционировании того или иного ведомства. При этом функциональная направленность государственного органа и законодательное определение службы в нем могут отличаться. Например, ТК РФ в ст. 354 закрепляет деятельность Федеральной инспекции труда, которая согласно ст. 356 ТК РФ осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях. П. Крыжжановский указывает на то, что функциональный характер деятельности органов исполнительной власти не может рассматриваться в качестве критерия разделения государственной гражданской и правоохранительной службы, поскольку непрекращающееся реформирование управленческого аппарата как на федеральном, так и на региональном уровне способствует двоякому истолкованию итога деятельности структур, наделенных властными полномочиями по обеспечению исполнения законодательных актов, поскольку неизменное явление, которое мы можем наблюдать, — это постоянная подмена общих целей и задач частными, связанными с решением внутренних организационных вопросов и устранением постоянно выплывающих противоречий. Отсутствие реального необходимого обществу результата от выполнения правоохранительных функций понижает авторитет силовых служб и создает ореол декларативности данного вида деятельности. Вместе с этим автор указывает на необходимость систематизации государственной службы в России, способствовать которой может принятие Федерального закона «О правоохранительной службе» <3>. ——————————— <3> Крыжжановский П. А. О соотношении понятий «правоохранительный орган» и «правоохранительная деятельность» // Современное право. 2008. N 4.
Н. Конин придерживается иного мнения, согласно которому принятие подобного законодательного акта не только не решит имеющихся проблем, но и усилит размежевание государственных органов, стоящих на страже прав граждан. В конце пути юридического оформления служебного статуса должностных лиц станет очевидной необходимость четкого разделения службы во всех ведомствах на государственную гражданскую и правоохранительную путем составления и фиксации в соответствующих законах наименований органов, которые по определенным признакам относятся к правоохранительным. Подобный шаг вызовет много нареканий и создаст почву для расшатывания аппарата управления на федеральном уровне. Кроме того, четкая систематизация органов, служба в которых может быть признана правоохранительной, потребует повышения социальных и материальных гарантий для лиц, проходящих в них государственную службу, а это, в свою очередь, может отрицательно повлиять на права и интересы государственных гражданских служащих, занимающих различные должности в иных органах власти <4>. ——————————— <4> Конин Н. М. Административное право России в вопросах и ответах: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010.
Д. Рассадкин предлагает сформировать круг государственных структур, службу в которых можно отнести к правоохранительной, на основе их силового и принудительного воздействия на лиц, пренебрегающих законом. Исследователь указывает на важность научного анализа функционирования ведомств, обладающих широким кругом функций по принуждению к единообразному исполнению закона <5>. ——————————— <5> Рассадкин Д. О. Административно-правовое регулирование прохождения службы в органах прокуратуры: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
Признавая обоснованность данного суждения, отметим, что именно широта охвата правоохранительными функциями одного органа определенной сферы общественной жизни и его способность выявлять собственными силами и средствами различные нарушения законности, привлекать к установленной законом ответственности и способствовать недопущению их впредь являются системообразующими факторами, которые могут быть положены в основу отнесения службы в этом органе к правоохранительной. По нашему мнению, федеральная государственная служба в российской прокуратуре полностью укладывается в эти рамки. Аргументируя данную позицию, отметим ряд законодательных положений. Во-первых, выполнение прокуратурой государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законов всеми органами государственного, муниципального и общественного управления, а также всеми юридическими и физическими лицами (ст. 1 Закона N 2202-1) предполагает выделение данного силового ведомства среди остальных органов и его обособление в качестве единой централизованной правоохранительной системы. Это свидетельствует о наличии определенных особенностей в служебной деятельности прокурорских работников, не присущих иным государственным служащим. Во-вторых, административно-командная форма управления всеми звеньями, входящими в систему органов прокуратуры, основывается на независимости прокуроров от иных органов власти. При этом воздействие в какой-либо форме на служащего прокуратуры с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (ст. ст. 4, 5 Закона N 2202-1). В-третьих, арсенал правоохранительных мер прокурорского реагирования, которые имеют право применять исключительно прокуроры в целях выявления нарушений законности, восстановления нарушенных прав и интересов граждан и принятия превентивных мер (ст. ст. 21 — 34 Закона N 2202-1). В-четвертых, наделение прокуратуры полномочиями по координации деятельности заинтересованных ведомств по борьбе с преступностью (ст. 8 Закона N 2202-1). Указанные правовые нормы свидетельствуют о том, что служба в прокуратуре обладает специфическими признаками, обусловленными особым функциональным назначением данного органа в нашем государстве. Ввиду этого ее необходимо интерпретировать как особый вид федеральной государственной правоохранительной службы и закрепить это положение в ст. 40 Закона N 2202-1.
Единство прокуратуры
Определившись с основополагающими аспектами, связанными с местом и ролью прокурорско-служебной деятельности в системе государственной службы, имеющими немаловажное значение для раскрытия многочисленных особенностей кадрового обеспечения исследуемой системы органов, рассмотрим соотношение касающихся службы норм Закона N 2202-1 и отраслевого законодательства. В части 2 ст. 40 Закона N 2202-1 закреплено, что служба прокурорских работников строится на принципах и условиях, установленных законодательством о системе государственной службы, но с учетом требований, предусмотренных Законом N 2202-1. Иными словами, установлен приоритет действия этого законодательного акта относительно других, регулирующих отношения, связанные с прохождением федеральной государственной службы, в том числе и трудовые. Законодательство о системе государственной службы является специальным по отношению к трудовому, а потому положения последнего применяются к регулированию вопросов прохождения федеральной государственной гражданской службы в случаях их неурегулированности нормами специального. Если соотношение ТК РФ и Закона N 2202-1 в этом контексте выглядит более или менее прозрачно, то однозначно истолковать значение ч. 3 ст. 40 Закона N 2202-1, в соответствии с которой порядок прохождения службы военными прокурорами регулируется Законом N 2202-1, Федеральным законом от 28.03.1998 N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и Федеральным законом от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», не представляется возможным. Указание в этой норме нормативных актов, регламентирующих прохождение военной службы, по сути, устанавливает их приоритет по отношению к Закону N 2202-1 ввиду того, что статус военнослужащего в соответствии со ст. 2 ФЗ от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» является первичным по отношению к статусу прокурорского работника, поскольку приобретается гражданином до поступления на службу в исследуемые нами органы. Отметим, что ст. 1 Закона N 2202-1 закрепляет единство целей и задач прокуроров при осуществлении профессиональной деятельности, а раздел V этого же Закона устанавливает общие условия прохождения прокурорской службы для всех лиц. И в данном случае целесообразно вести речь лишь об отличиях служащих военной прокуратуры от должностных лиц, занятых в общей системе прокуратуры, выражающихся в наличии воинских званий и специализированного социально-материального обеспечения. Рассматривая положения ч. 2 и ч. 3 ст. 40 Закона N 2202-1, обратим внимание на их несогласованность между собой. Как мы уже отмечали, ч. 2 ст. 40 Закона N 2202-1 устанавливает субординацию в правовом регулировании служебных отношений прокурорских работников: трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В части 3 этой статьи по отношению к военным прокурорам указание на ТК РФ необоснованно отсутствует. Подобная законодательная позиция, на наш взгляд, неоправданно выделяет и обособляет службу в органах военной прокуратуры по отношению к службе в межгоррайпрокуратурах, придает ей военизированный характер и нарушает единство прокурорского ведомства, отраженное в ст. 11 Закона N 2202-1.
