Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Действующий Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», вступивший в силу почти за два года до принятия Конституции Российской Федерации, устарел и не в состоянии комплексно регулировать организацию и деятельность прокуратуры. Какие меры нужно предпринять, чтобы улучшить положение?
Принадлежность ветви власти
Прокуратура как орган государственной власти всегда находится в центре внимания. Правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления прокурорской деятельности, приобретают все большую значимость для общества. В практике работы прокуратуры есть многочисленные законодательные пробелы и противоречия. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» нуждается в модернизации, а организационно-управленческие внутрисистемные отношения — в реформировании на четко сформированной концептуальной правовой основе. Вместе с этим конституционное закрепление трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной оставило нерешенным вопрос о принадлежности прокуратуры к какой-либо из них. Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура, а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства и направленная на это функция надзора. Материальные прокурорско-надзорные правоотношения возникают независимо от того, какие органы государства устанавливают правонарушения. На прокуратуре в первую очередь лежит обязанность обеспечить единство законности, принять меры к восстановлению нарушенных прав, устранению нарушений закона. Поэтому организационное построение нынешнего Закона N 2202-1, диалектическое толкование его норм, их этимологический смысл свидетельствуют о двойственности управления, имеющей место в органах прокуратуры и проявляющейся во внутрисистемной организации управления на каждом уровне (Генеральная прокуратура РФ — прокуратуры субъектов Федерации — прокуратуры городов и районов) и внесистемной организации, выражающейся, например, в реализации надзорных полномочий по отношению к поднадзорным юридическим и физическим лицам и в применении в отношении их мер прокурорского реагирования.
Изменение функциональных принципов
Исходя из роли и предназначения органов и учреждений прокуратуры в России и осуществления ими специфических полномочий, можно прийти к выводу, что любая практическая реализация положений Закона N 2202-1 носит непосредственно организационный и управленческий характер. При этом внутрисистемное и внесистемное управление органически связаны между собой и неотделимы друг от друга. Поэтому реформирование организационной структуры системы органов прокуратуры неизбежно повлечет изменение функциональных принципов и основ ее деятельности. Обязательным следствием модернизации основ осуществления полномочий прокурорских работников будет трансформация их организационных форм на всех уровнях системы. Сделаем краткий анализ теоретических концепций изменения организационного и функционального статуса отмеченных органов, предложенных современными правоведами. Так, одна группа ученых <1> предлагает лишить прокуратуру надзорных полномочий и сосредоточить усилия прокурорских работников на уголовном преследовании и поддержании государственного обвинения в суде. ——————————— <1> Петрухин И. Общий надзор прокуратуры и судебная власть // Российский судья. 2000. N 4; Ломовский В. Д. О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. 2000. N 2.
Другая группа <2> настаивает на сохранении и развитии «общего» надзора прокуратуры. ——————————— <2> Наумов А. Суд как орган борьбы с преступностью, а прокуратура — как институт общего надзора // Российская юстиция. 2002. N 1; Николаева Л. А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики. М., 1997.
На наш взгляд, позиция последней группы представляется более правильной, поскольку в настоящее время свертывание надзорных функций прокуратуры приведет к тому, что исполнение законов в Российской Федерации станет фактически бесконтрольным, а также к чиновничьему беспределу и существенному понижению авторитета государственной власти в глазах населения. Сохранение прокурорского надзора как целостного общественного института и создание перспектив для модернизации управленческих отношений в данной системе, по мнению некоторых правоведов, невозможно без конституционного закрепления надзорной деятельности органов прокуратуры. О необходимости прямого установления в Конституции РФ основ, связанных с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, законов и иных правовых актов, высказываются и другие авторы. Разделяя подобную позицию, мы полагаем, что, несомненно, подобное законодательное решение существенно возвысит демократические идеалы современного общества, возведет прокурорский надзор в ранг конституционного. Однако при этом указанная деятельность прокуратуры на уровне Конституции РФ будет нуждаться в значительной регламентации (этим аспектам посвящено две трети Закона N 2202-1). Процедура внесения изменений в Основной закон, как известно, сильно усложнена, требует инициативных усилий многих государственных органов, а также Президента РФ. Думается, что в современных условиях изменение Конституции РФ ради единственного органа (прокуратуры) практически неосуществимо. Интересным представляется мнение Д. Семенчукова, предлагающего придать закону о прокуратуре статус конституционного закона. Как отмечает исследователь, содержание конституционных законов прямо устанавливается Конституцией РФ, об этом свидетельствует особая важность и значимость общественных отношений, которые регулируются ими, более того, их перечень непосредственно указан в Конституции РФ. В случае если порядок деятельности и полномочия прокуроров будут регламентированы федеральным конституционным законом, то подобное законодательное решение во многом поставит точку в научных и практических дискуссиях по поводу места и роли данного органа в системе государственного управления и существенно упрочит статус прокуратуры как особого ведомства <3>. ——————————— <3> Семенчуков Д. И. Прокуратура России вчера и сегодня. М., 2001.
Один из ученых указывает на следующие объективные причины необходимости принятия Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации»: 1. Если деятельность прокуратуры и принципы ее организации регламентируются конституционными нормами, то и закон о прокуратуре РФ должен быть федеральным конституционным. 2. Органы прокуратуры РФ должны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, а следовательно, и организация их деятельности, полномочия, задачи и иные вопросы должны быть урегулированы федеральным конституционным законом. 3. Некоторые задачи прокуратуры совпадают с задачами Уполномоченного по правам человека в РФ (надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина) и Конституционного Суда РФ (надзор за соблюдением Конституции РФ), а поскольку деятельность названных органов регулируется федеральными конституционными законами, то представляется, что в таком же статусе должен быть и закон о прокуратуре РФ.
Направления надзорной деятельности
Проблемы нормативно-правового обеспечения управленческой деятельности в российской прокуратуре тесно связаны с общими недостатками Закона N 2202-1, которые во многом не позволяют современным прокурорским работникам эффективно выполнять возложенные на них функции. Для дальнейшего анализа считаем необходимым процитировать п. 2 ст. 1 данного нормативного акта: в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: — надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием издаваемых ими правовых актов законам; — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; — надзор за исполнением законов судебными приставами; — надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Таким образом, Закон N 2202-1 выделяет пять основных направлений надзорной деятельности. Однако, на наш взгляд, данная градация разновидностей прокурорского надзора не отвечает логике и во многом не соответствует современным реалиям, конституционным установкам и приоритетам.
Закон и законодательство
Конституция РФ 1993 года создала прочную основу для соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, которые являются высшей ценностью Российского государства. Как указано выше, в Законе N 2202-1 первым (основным) направлением является надзор за исполнением законов, надзор же за соблюдением прав и свобод человека и гражданина необоснованно стоит на втором месте. Далее отметим, что из анализа Закона N 2202-1 невозможно четко уяснить смысл выражения «надзор за исполнением законов». Неясно, понимаются ли в данном случае под законами федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, или же термин «законы» является собирательным и включает в себя также указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты федеральных министерств, служб, агентств, их территориальных органов, региональное нормотворчество, а также правотворчество органов местного самоуправления. Несмотря на то что в приведенной выше статье Закона N 2202-1 отсутствует ссылка на надзор за исполнением подзаконных актов, органы прокуратуры широко их используют в своей повседневной деятельности, применяют на их основе меры прокурорского реагирования. Однако буквальное толкование этой статьи может привести к спорам и разногласиям в правоприменительной деятельности. На наш взгляд, целесообразно термин «законы» заменить на «законодательство». Это будет способствовать более полной и точной регламентации надзорной деятельности органов прокуратуры. Отмеченные пять направлений надзорной деятельности органов прокуратуры, имеющих первостепенное значение для организации управления в рассматриваемой нами структуре, не согласованы между собой. Обобщая содержание первых двух направлений, определим следующее: прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ, о надзоре за деятельностью этого органа в Законе N 2202-1 не упоминается), представительными (законодательными) органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также коммерческими и некоммерческими организациями.
Лишние направления
В следующих трех направлениях речь идет о деятельности прокуратуры по надзору за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, а также по надзору за судебными приставами, органами и учреждениями, исполняющими наказание и применяющими назначаемые судом меры принудительного характера, местами содержания задержанных и заключенных под стражу. МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции (п. 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 N 927 — документ утратил силу). К полномочиям органов внутренних дел отнесено осуществление оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам (подп. 9 п. 8 Положения N 927). Минюст России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной службы судебных приставов (п. 2 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1313). ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания (п. 1 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1314). ФССП России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (п. 1 Положения о Федеральной службе служебных приставов, утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 N 1316). МВД России, ФСИН России и ФССП России являются органами исполнительной власти, надзор за их деятельностью полностью вписывается в отмеченные первые два направления прокурорской деятельности. В связи с этим, на наш взгляд, включение в Закон о прокуратуре последних трех направлений является излишним.
