(Трегубова Е. В., Кривоносов А. Н.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 12)
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ЗАПРЕТОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Е. В. ТРЕГУБОВА, А. Н. КРИВОНОСОВ
Трегубова Елена Валентиновна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Социально-экономического института.
Кривоносов Анатолий Николаевич, кандидат юридических наук, доцент Российского государственного социального университета, почетный работник прокуратуры, заслуженный юрист Московской области.
В статье обобщается опыт исследования административных запретов в системе государственной службы, раскрывается сущность и значение административных запретов в системе государственной службы, а также исследуется диалектическая связь между механизмом реализации государственно-служебных отношений и механизмом реализации административных запретов.
Ключевые слова: запрет, ограничение, служба, правопорядок, законность, дисциплина, государственный служащий, служебное поведение, стадия реализации государственно-служебного отношения, механизм.
On the Question of Improvement of Enforcement of Administrative Prohibitions in the System of Civil Service E. V. Tregubova, A. N. Krivonosov
The article generalizes the experience of the study of administrative prohibitions in the system of civil service. The authors of the article reveal the essence and meaning of administrative prohibitions in the system of civil service and study the dialectical connection between the mechanism of realization of a civil relationship and the mechanism of enforcement of administrative prohibitions.
Key words: prohibition, restriction, service, order of law, legality, discipline, civil officer, behavior at work, stages of a civil relationship, mechanism.
Правовые запреты вообще и административно-правовые в частности привлекают внимание ученых и специалистов-практиков многих поколений. Связано это с тем, что правовые запреты обеспечивают правопорядок в различных сферах публичного управления и жизнедеятельности. Как отмечал В. Гумбольдт, «…для того чтобы охранять безопасность граждан, государство должно запрещать или ограничивать те имеющие непосредственное отношение к действующему лицу действия, последствия которых приносят ущерб правам других лиц и без или против воли этих лиц уменьшают их свободу или достояние, или же такие действия, от которых этого с вероятностью можно опасаться, причем всегда одновременно должно принимать во внимание как объем грозящего вреда, так и важность вытекающего из запретительного закона ограничения свободы. Всякое же дальнейшее или на других основаниях установленное ограничение частной свободы лежит вне границ государственной деятельности» <1>. ——————————— <1> См.: Гумбольдт В. О пределах государственной деятельности. М., 2009. С. 144.
Административно-правовые запреты обстоятельно исследованы учеными-административистами середины XIX — начала XX вв. Административные запреты в системе советской государственной службы не исследовались в силу целого ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка. Отсутствие жестких административных запретов в системе советской государственной службы во многом связано с жестким административно-правовым регулированием хозяйственных и социальных отношений. В этой связи социальное значение административных запретов в системе государственной службы не было столь высоко. Развитие рыночных отношений, децентрализация государственного управления, изменение форм собственности на средства производства вызвали объективную необходимость развития института административных запретов в системе государственной службы РФ. Административные запреты в системе государственной службы — это закрепленные правовыми нормами предписания, которые не дают возможности государственному служащему отклоняться от надлежащего служебного поведения под угрозой применения мер дисциплинарного, административного и уголовного принуждения, а также способствуют укреплению законности и правопорядка в системе государственной службы. Административные запреты в системе государственной службы достаточно разнообразны. Перед каждой группой данных запретов стоят свои задачи, которые подчиняются общим задачам правового регулирования надлежащего служебного поведения, а также укрепления законности и правопорядка в системе государственной службы. Все многообразие запретов в системе государственной службы можно классифицировать по ряду критериев. В зависимости от сферы их реализации административные запреты дифференцируются на запреты, которые реализуются во внешней сфере деятельности служащего, и запреты, которые реализуются внутри служебных отношений. Административные запреты могут быть дифференцированы в зависимости от стадии реализации государственно-служебных отношений: запреты до начала осуществления государственной службы, в ходе осуществления государственной службы и после прекращения государственной службы. Административные запреты могут быть дифференцированы в зависимости от вида государственной службы, а также статуса государственного служащего. Административные запреты могут быть также классифицированы в зависимости от степени их общественной опасности и мер юридической ответственности, которые применяются за нарушение их предписаний. Исследование зарубежного опыта административно-правового регулирования реализации запретов в системе государственной службы позволяет констатировать, что зарубежный опыт может и должен быть учтен в ходе реформы государственной службы, а также закрепления запретов, обусловленных режимом государственной службы. Как отмечает А. Ф. Ноздрачев, в Германии государственный служащий не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц <2>. ——————————— <2> См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба (законодательный опыт Германии) // Советская юстиция. 1993. N 16. С. 21.
Л. М. Гудошников также отмечает, что государственным служащим Японии запрещено совместительство в других государственных органах в качестве должностных лиц, а также совместительство в качестве консультантов и членов советов фирм и других организаций, имеющих целью извлечение прибыли. Служащие при этом могут быть акционерами подобных предприятий <3>. И. Н. Барциц замечает, что в Японии существенно ограничивается политическая активность государственных служащих <4>. ——————————— <3> См.: Гудошников Л. М. Система государственной службы в Японии // Советское государство и право. 1971. N 2. С. 131. <4> См.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2007. С. 347.
В США режим административных запретов на государственной службе определяется такими актами, как Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г., Закон «Об этике в правительственных учреждениях» (1978). В Великобритании режим административных запретов на государственной службе определяется такими актами, как Статус гражданской службы, Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников, Общие принципы поведения государственных служащих. В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова говорят о том, что английская государственная служба предполагает чрезвычайно жесткие ограничительные правила поведения гражданских служащих в политической сфере. По сравнению с другими западными государствами, английский служащий — самый «несвободный» среди своих французских, немецких и американских коллег <5>. ——————————— <5> См.: Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. N 9. С. 117.
По аналогии с Великобританией, в США также существенно ограничивается политическая деятельность чиновников <6>. ——————————— <6> См.: Березовская С. Г. Регулирование «гражданской службы» в США // Советское государство и право. 1969. N 5. С. 116.
Кодекс гражданской службы устанавливает правила поведения государственных служащих во взаимоотношениях с общественностью: — конфиденциальная информация не подлежит разглашению; — запрещается участвовать в политических дискуссиях; — исключается обсуждение даваемых министром консультаций и взаимоотношений министров и гражданских служащих; — служащий не должен порочить репутацию гражданской службы, министров, его деятельность не должна противоречить интересам министерства <7>. ——————————— <7> См.: Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Указ. раб. С. 117.
В ФРГ режим административных запретов на государственной службе определяется Федеральным законом «О государственных служащих», Федеральным законом «О дисциплинарном режиме государственной службы», Законом «О федеральных кадрах». Во Франции режим административных запретов на государственной службе определяется Генеральным статусом государственной службы <8>. Согласно законодательству о государственной службе Франции чиновник не должен быть корыстным, он не может вести параллельно с государственной службой предпринимательскую деятельность. Данный запрет оправдан здравым смыслом, имеет ряд исключений в рамках того, чтобы от этого не пострадала профессиональная деятельность чиновника. Так, научная, литературная или артистическая деятельность допустимы при условии, что они не носят доминирующего характера <9>. ——————————— <8> См.: Местная государственная служба во Франции (организация и общий статус). М., 1993. С. 21. <9> См.: Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994. С. 50.
В этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, стоящих на службе перед обществом <10>. ——————————— <10> См.: Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998. С. 17.
Государственная служба в некоторых зарубежных государствах, в частности таких, как Соединенные Штаты Америки и Канада, рассматривается как особый вид деятельности со своими четко определенными границами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным запретам <11>. ——————————— <11> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2008. С. 26.
Ю. К. Абрамов отмечает, что на начальном этапе государственная служба США формировалась на основе прямых заимствований из опыта государственной службы Великобритании <12>. ——————————— <12> См.: Абрамов Ю. К. Эволюция концепции государственной службы в США // США и Канада: экономика, политика, идеология. 1997. N 1. С. 33.
В настоящее время необходимо формировать механизм реализации запретов, обусловленных режимом государственной службы. Следует отметить, что в настоящее время запреты, обусловленные режимом государственной службы РФ, не в полной мере соответствуют международным и европейским стандартам. Для создания необходимого режима реализации запретов, обусловленных режимом государственной службы, необходимы этические кодексы поведения государственных служащих. Данные нормативные правовые акты содержали бы в себе требования к служебному поведению государственных служащих, а также предусматривали бы меры юридической ответственности за нарушения установленных запретов, связанных с государственной службой. Административные запреты в системе государственной службы реализуются в рамках соответствующих отношений, если быть более точным — в рамках осуществления государственно-служебных отношений. Как показывает исследование, в целях реализации административных запретов в системе государственной службы необходим соответствующий материальный и процессуальный механизм. Административно-процессуальный механизм реализации правовых запретов является составной частью механизма административно-правового регулирования в сфере государственно-служебных отношений. Механизм административно-правового регулирования реализации запретов, обусловленных режимом государственной службы, представляет собой самостоятельную систему правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование государственно-служебных отношений. Спецификой механизма реализации запретов в системе государственной службы является то, что данный механизм носит усеченный характер. Как отмечает З. Д. Иванова, «механизм правового регулирования, осуществляемого с помощью запрещающих норм, выступает внешне как бы в сокращенном виде. В соответствии с запрещающими нормами у субъектов права имеется определенная сумма юридических обязанностей не совершать тех или иных действий. Такие обязанности возникают непосредственно из предписаний правовых норм, со вступлением их в действие. При этом не требуется других юридических фактов, являющихся обязательным компонентом механизма осуществления всех видов правовых норм. Обязанность соблюдать запреты составляет особую форму длящихся правовых связей субъекта, на которого распространяется запрет, с государством, состоящих в том, что субъекты выполняют обязанность не совершать запрещенные действия, государство, в свою очередь, требует от них исполнения данной обязанности» <13>. ——————————— <13> См.: Иванова З. Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. С. 108.
Необходимо отметить, что механизм реализации запретов, обусловленных режимом государственной службы, находится в диалектическом единстве с механизмом реализации государственно-служебных отношений. В научной литературе механизм реализации государственно-служебных отношений практически не исследован. Тем не менее данный аспект института государственной службы не остался без внимания. В частности, А. П. Коренев в механизм прохождения государственной службы включал: — прием (зачисление) на государственную службу; — аттестацию государственных служащих; — перемещение по службе; — стимулирование служебной деятельности служащих; — ответственность государственных служащих; — прекращение государственной службы <14>. ——————————— <14> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 134.
В каждом из названных элементов механизма прохождения государственной службы имеются свои запреты. Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <15> закрепляет ряд ограничений при приеме на гражданскую службу. К числу данных ограничений, как уже указывалось, относятся следующие ограничения: признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном Федеральным законом порядке судимости; отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений; наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения; наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; выход из гражданства РФ или приобретение гражданства другого государства; наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ; представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; непредставление установленных законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. ——————————— <15> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Согласно Федеральному закону от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <16> в случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже установленного ранее размера оплаты труда. Такой перевод допускается для предотвращения катастрофы, производственной аварии или устранения последствий катастрофы, производственной аварии или стихийного бедствия, для предотвращения несчастных случаев, временной приостановки профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера, уничтожения или порчи имущества, а также для замещения временно отсутствующего гражданского служащего. При этом гражданский служащий не может быть переведен на иную должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья. Продолжительность перевода для замещения временно отсутствующего гражданского служащего не может превышать один месяц в течение календарного года (ст. 30). ——————————— <16> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным законом. До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске. Что касается последнего элемента механизма реализации государственно-служебных отношений, то им, как уже указывалось, является прекращение государственной службы. Оно может осуществляться по различным основаниям. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <17> общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя; перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы; отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта; отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе; отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом; обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта; нарушение установленных законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы; выход гражданского служащего из гражданства РФ; несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных законом; нарушение запретов, связанных с гражданской службой; отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (ст. 33). ——————————— <17> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Таким образом, структура механизма административно-правового регулирования реализации административных запретов в системе государственной службы включает в себя нормы административного права, административные правоотношения, а также акты применения норм административного права. Задачей, которую решает механизм административно-правового регулирования реализации запретов в системе государственной службы, является упорядочение соответствующих общественных отношений. Основной элемент в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы — норма административного права. Связано это с тем, что без норм права говорить о правовом регулировании каких-либо общественных отношений не представляется возможным. Механизм реализации административных запретов в системе государственной службы подчинен общим задачам административно-правового регулирования государственно-служебных отношений. Механизм реализации административных запретов имеет место в процессе реализации государственным служащим своего административно-правового статуса, что оказывает влияние на содержание данного механизма и в системе государственной службы имеет сложную конструкцию. Элементами данного механизма являются нормы административного права, административные правоотношения и акты реализации норм права. Данные элементы находятся в диалектической взаимосвязи, каждый из них выполняет свои задачи в административно-правовом регулировании государственных отношений. Частные задачи каждого из элементов механизма административно-правового регулирования реализации административных запретов в системе государственной службы подчинены общим задачам реализации данных запретов. Также необходимо отметить, что на каждом этапе развития механизма государственно-служебных отношений имеются свои запреты и ограничения, содержание данных запретов связано с видом государственной службы, а в некоторых случаях зависит от замещаемой должности на государственной службе. Необходимо сказать, что принципы реализации административных запретов, обусловленных режимом государственной службы, в научной литературе разработаны недостаточно обстоятельно. Ю. Н. Слепченко к числу принципов нормативного установления запретов в административном праве относит такие принципы, как: — обоснованность; — определенность; — целесообразность; — обеспеченность <18>. ——————————— <18> См.: Слепченко Ю. Н. Принципы нормативного установления запретов в административном праве // Юридические записки Воронежского государственного университета. Конституция России 1993 г. и формирование новых отраслей и институтов российского права. Воронеж, 2003. С. 239.
Данные принципы установления административных запретов вполне приемлемы для закрепления административных запретов в системе государственной службы. К числу принципов реализации административных запретов в системе государственной службы можно отнести следующие принципы. Так, запреты должны закрепляться законом, запреты должны быть обоснованны, запреты должны носить дифференцированный характер, исполнение запретов должно быть обеспечено мерами государственного принуждения.
Библиографический список
1. Абрамов Ю. К. Эволюция концепции государственной службы в США // США и Канада: экономика, политика, идеология. 1997. N 1. 2. Березовская С. Г. Регулирование «гражданской службы» в США // Советское государство и право. 1969. N 5. 3. Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. N 9. 4. Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2007. 5. Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998. 6. Гудошников Л. М. Система государственной службы в Японии // Советское государство и право. 1971. N 2. 7. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994. 8. Гумбольдт В. О пределах государственной деятельности. М., 2009. 9. Иванова З. Д. Запрещающие нормы в механизме правового регулирования // Советское государство и право. 1975. N 11. 10. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. 11. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2008. 12. Местная государственная служба во Франции (организация и общий статус). М., 1993. 13. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба (законодательный опыт Германии) // Советская юстиция. 1993. N 16. 14. Слепченко Ю. Н. Принципы нормативного установления запретов в административном праве // Юридические записки Воронежского государственного университета. Конституция России 1993 г. и формирование новых отраслей и институтов российского права. Воронеж, 2003.
