(Астанин В. В.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 6)
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ СТАНДАРТЫ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ <*>
В. В. АСТАНИН
——————————— <*> Данная статья является тезисами выступления автора на парламентских слушаниях, организованных 15 апреля 2010 г. Комитетом по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы Российской Федерации на тему: «Повышение эффективности государственной службы. Законодательные аспекты».
Астанин Виктор Викторович — доктор юридических наук, доцент, проректор Российской правовой академии Министерства юстиции РФ.
В статье рассматривается мало исследованный аспект в механизме противодействия коррупции — антикоррупционные стандарты. В статье рассматриваются роль и значение антикоррупционных стандартов в механизме противодействия коррупции в служебной деятельности государственных служащих.
Ключевые слова: коррупция, стандарты, государственная служба, этика служебного поведения, антикоррупционные стандарты, запреты, ограничения, дозволения, противодействие, конфликт интересов.
Anti-corruption standards and improvement of state service efficiency V. V. Astanin
The article considers a very scarcely studied aspect of the anti-corruption mechanism, — anti-corruption standards. The article deals with the role and meaning of anti-corruption standards in the anti-corruption mechanism in state service.
Key words: corruption, standards, state service, ethics of a service inspection, anti-corruption standards, prohibitions, restrictions, permits, countering action, conflict of interests.
Вопрос сегодняшнего обсуждения — это поиск механизмов, применение которых позволит повысить эффективность госслужбы. Все возможные механизмы лежат в плоскости воздействия на служащих, и нужно признать, что по характеру такое воздействие достигается двумя известными полярными мерами: «кнута» и «пряника». Других вариантов, к сожалению, нет, и об этом свидетельствует отечественная классика юридической мысли о путях достижения качества государственного служения. Эти пути достаточно просты. Воздействие на служащих приводит к повышению эффективности их службы, что положительно отражается на деятельности государственных органов. В поддержку такого механизма говорит то обстоятельство, что между служащим и государственным органом ставится знак идентичности. Это тот знак, который олицетворяет в лице каждого служащего все ведомство <1>. ——————————— <1> Примечательна в этой связи высказанная в 1860-е годы профессором государственного права Петербургского университета И. Е. Андреевским укоренившаяся в общественном сознании истина о государственной службе как о «деятельности в государстве граждан, призванных быть органами государственной власти». См.: Андреевский И. Е. Русское государственное право. СПб., 1866. С. 466.
Эту тему освещали в своих работах политологи, публицисты и юристы XIX в. М. М. Сперанский <2>, Н. Г. Чернышевский, И. Е. Андреевский. Все они вне зависимости друг от друга и в разное время приходили к мнению, что желаемый образ действий служащего во благо целей государственной службы управляется двумя инструментами — дарованием льгот за исправную службу и запретами, которые служащие должны соблюдать. ——————————— <2> См.: Сперанский А. М. Еще нечто о свободе и рабстве. Введение к уложению государственных законов // Права человека и правовая мысль России (XVIII — начало XIX в.). Курск: Изд-во РОСИ, 2001.
В современный период описываемые инструменты управления качеством государственной службы законодательно определены. Наиболее сбалансированно — в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». В названном Законе отмечаются как гарантии стимулирования служащих, так и запреты, связанные с прохождением государственной службы. Занимательно, что эти же запреты в Федеральном законе «О противодействии коррупции» уже представлены как антикоррупционные меры. Такой дуализм порождает вопрос: при соблюдении запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением службы, исчезают ли условия, способствующие коррупции? Конечно, нет, поскольку система запретов исключает лишь возможный конфликт интересов, при котором личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное отправление должностных обязанностей. Становится очевидно, что система запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной службы, не способна предотвратить случаи коррупции, которые не связаны с линией поведения служащих, направленной на инициирование коррупции. Таким образом, установленные современным законодательством антикоррупционные запреты не являются таковыми относительно содержания служебной деятельности. Впрочем, употребление словосочетания «антикоррупционные запреты» по отношению к содержанию служебной деятельности не совсем корректно. Принимая во внимание объект регулирования, уместно определять его в виде установления антикоррупционных стандартов относительно разных сфер деятельности, к которым прикосновенны служащие в силу необходимости отправления своих полномочий. Аналогичное определение сути антикоррупционных стандартов содержится в пп. «б» п. 1 Национального плана противодействия коррупции 2008 г. В частности, под антикоррупционными стандартами понимается установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции. Следует отметить, что требование политико-правового документа относительно разработки и введения антикоррупционных стандартов до сих пор остается невыполненным. Ни научный, ни практический, ни законодательный корпус не проявил даже попытки обсудить возможные механизмы решения поставленной задачи. Конечно, в определенной степени этот пробел компенсирует получившая развитие система установления административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). На сегодняшний день по информации, докладываемой на Совете при Президенте РФ по противодействию коррупции, федеральные органы исполнительной власти приняли 414 административных регламентов. Органы государственной власти субъектов РФ ввели в действие более трех тысяч административных регламентов. Возникает вопрос: являются ли административные регламенты в своем содержании достаточными для предупреждения коррупции во всех ее проявлениях или полными относительно всех тех сфер социальной деятельности, в которых проявляются юрисдикционные, разрешительные, контрольно-надзорные полномочия служащих? Отрицательный ответ в данном случае возникает в силу эмпирического обобщения и научного анализа содержания любого административного регламента. Ни один из них не содержит системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений относительно отмечаемой сферы правового регулирования. Если придерживаться нормативного понимания сути административных регламентов, то они сводятся только к процедурам (сроки, последовательность) регулирования отношений субординации между государственным органом (его должностными лицами) и заявителем при исполнении государственной функции. Таким образом, нет никаких теоретических и практических оснований к тому, чтобы представлять административные регламенты в качестве антикоррупционных стандартов в том понимании, которое не только определено в Национальном плане противодействия коррупции 2008 г., но и диктуется потребностью в них. Как представляется, антикоррупционные стандарты для обособленной сферы правового регулирования, обеспечивающие предупреждение коррупции или уменьшение воздействия ее проявлений на функционирование данной сферы, не могут быть предметом теоретического моделирования, оторванного от реальности. Моделирование нужно для построения системы антикоррупционных стандартов в вид запретов и ограничений. В свою очередь, система запретов и ограничений должна определяться по результатам мониторинга правоприменения, основанного на анализе исполнения требований законодательства, на изучении мнения практикующих юристов, судебной практики, научной доктрины. По существу, такой подход применялся при определении содержания антикоррупционных стандартов в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был принят Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ 15 ноября 2003 г. <3>. На сегодняшний день многие антикоррупционные стандарты, определенные в Модельном законе, устарели потому, что изменился приоритет проявлений коррупции относительно разных сфер. ——————————— <3> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2004. N 33. С. 225 — 260.
Между тем опыт построения и логика определения содержания стандартов в методологическом смысле остаются полезными для современного законодателя. Учитывая компетенцию лиц, присутствующих в этом зале, а также законодательные аспекты обсуждаемой темы, позволю себе в качестве примера привести следующую систему запретов и ограничений, образующих антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества. В указанной сфере актуальными могут являться следующие ограничения: — на принятие подзаконных нормативных правовых актов, не предусмотренных законом (кстати, здесь проявляется коррупционный фактор, определяемый как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества) <4>; ——————————— <4> См.: пп. «г» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
— на лоббирование нормативных правовых актов или анонимное участие в разработке их проектов; — на разработку и принятие нормативных правовых актов без предварительного их общественного обсуждения в тех случаях, когда их содержание затрагивает права и свободы граждан. Для целей специального предупреждения коррупции предметным будет являться запрет на принятие нормативных правовых актов без учета результатов антикоррупционной экспертизы. Здесь может возникнуть вопрос: какое отношение этот запрет имеет к повышению эффективности государственной службы? Такое отношение выглядит опосредованным, но имеет прямые цели, а именно — исключить в законодательстве коррупционные нормы, которые могут быть использованы служащими либо субъектами, склоняющими их к коррупции. Не менее важны и профилактические цели — создание условий осуществления государственными служащими профессиональной деятельности в соответствии с принципами служебного поведения. Безусловно, приводимые в пример ограничения и запреты не могут быть исчерпывающими, и для полноты их определения в качестве действующих антикоррупционных стандартов требуется использование многофункционального участия законодателей, правоприменителей и ученых-юристов. В зале сегодняшнего заседания присутствуют все названные специалисты, и по свидетельству текущих результатов слушаний качество профессионализма специалистов достаточно для того, чтобы решать перспективные вопросы разработки антикоррупционных стандартов для целей повышения эффективности государственной службы.
Библиографический список
1. Астанин В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». СПб., 2009. 2. Астанин В. В. Антикоррупционная политика: криминологические аспекты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. 3. Андреевский И. Е. Русское государственное право. СПб., 1866. 4. Сперанский А. М. Еще нечто о свободе и рабстве. Введение к уложению государственных законов // Права человека и правовая мысль России (XVIII — начало XIX в.). Курск, 2001. 5. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009.
