(Трегубова Е. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 7)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ЗАПРЕТЫ В ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Е. В. ТРЕГУБОВА
Административные запреты играют важную роль в механизме правового регулирования общественных объединений в сфере административной юрисдикции, осуществляемой органами исполнительной власти различного уровня, а также разнообразных организационно-правовых форм. Система исполнительной власти Российской Федерации носит децентрализованный характер, что сказывается на эффективности осуществления административно-юрисдикционной деятельности. Говоря об уровне организации административной юрисдикции, необходимо сказать, что административно-юрисдикционную деятельность на федеральном уровне непосредственно осуществляют министерства, федеральные службы, а также федеральные агентства; на уровне субъектов Федерации данный вид деятельности осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. У каждого из органов исполнительной власти своя компетенция в сфере осуществления рассматриваемого вида правоприменительной деятельности. Перед рассмотрением содержания административно-юрисдикционной деятельности, а также административных запретов, которые используются в механизме ее реализации, представляется правильным кратко определить, что понимается под органом исполнительной власти, который, собственно, и осуществляет административно-юрисдикционную деятельность, а также реализует административные запреты в ходе ее. Д. М. Овсянко отмечает, что орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением <1>. Б. Н. Габричидзе и Б. П. Елисеев считают, что орган исполнительной власти — это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности <2>. ——————————— <1> См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 1995. С. 39. <2> См.: Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. М., 1998. С. 49.
А. П. Коренев под органом исполнительной власти понимает целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности <3>. ——————————— <3> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 82.
П. И. Кононов пишет о том, что орган исполнительной власти — это образованная в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственная организация, осуществляющая в пределах предоставленной ей компетенции функции государственного управления на всей или на определенной части территории Российской Федерации и наделенная в этих целях соответствующими нормотворческими, властно-распорядительными и охранительными полномочиями в отношении физических и юридических лиц, проживающих на данной территории <4>. ——————————— <4> См.: Кононов П. И. Административное право. Общая часть. Киров, 2002. С. 42.
Из приведенных определений видно, что одним из признаков органа исполнительной власти является признак осуществления властных, исполнительно-распорядительных полномочий. Причем данные полномочия могут касаться как непосредственно служащих органа исполнительной власти, так и граждан и юридических лиц, которые не находятся в какой-либо организационной зависимости от соответствующего органа исполнительной власти. В этой связи можно сделать вывод о том, что правоприменительная и, соответственно, административно-юрисдикционная деятельность может носить как внутриорганизационный, так и внешний характер. Исходя из этого выделяются административно-юрисдикционные производства как внешнего, так и внутриорганизационного характера, что касается самого термина «юрисдикция», то он происходит от латинских слов jurisdiction — судопроизводство, «jus» — право и «dico» — говорю <5>. Юрисдикционная деятельность в сфере исполнительной власти играет важную роль, подтверждение данному тезису мы находим в юридической литературе. ——————————— <5> См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1102.
Как отмечает К. С. Бельский, особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, которая осуществляется органами исполнительной власти. Юрисдикционная функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Административная юрисдикция обеспечивает защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц <6>. ——————————— <6> См.: Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3. С. 14.
Кроме того, под юрисдикцией понимают установленную законодательством совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям <7>. ——————————— <7> См.: Юридическая энциклопедия. М., 2004. С. 406.
Следует сказать, что при осуществлении различных административно-юрисдикционных производств используются предписания запрещающего характера, которые касаются как должностных лиц, так и субъектов, которые не наделены государственно-властными полномочиями. Административно-юрисдикционная деятельность федеральных органов исполнительной власти осуществляется в ходе реализации административно-юрисдикционного процесса, который, в свою очередь, состоит из ряда крупных административно-юрисдикционных производств: — производство по делам об административных правонарушениях; — производство по административно-правовым жалобам; — дисциплинарное производство; — производство по делам о привлечении к материальной ответственности и др.
Административные запреты в производстве по делам об административных правонарушениях
Производство по делам об административных правонарушениях является самым крупным административно-юрисдикционным производством. Как отмечает А. С. Телегин, производство по делам об административных правонарушениях — это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, направленная на решение дел об административных правонарушениях, а также применение мер административного взыскания <8>. С данным определением производства по делам об административных правонарушениях можно согласиться, но в то же время отметить, что в настоящее время данное производство охватывает достаточно большой круг общественных отношений, осуществляется значительным кругом органов и должностных лиц, а решения в ходе данного производства принимаются как в административном, так и в судебном порядке. ——————————— <8> См.: Телегин А. С. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. М., 1991. С. 5.
На наш взгляд, производство по делам об административных правонарушениях — это регламентированная как материальными, так и процессуальными нормами деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц, состоящая в возбуждении дела об административном правонарушении, рассмотрении дела об административном правонарушении, пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, а также применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административных наказаниях. Основным законодательным актом, регламентирующим административно-юрисдикционные отношения, связанные с осуществлением производства по делам об административных правонарушениях, является КоАП РФ. КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение административно-правовых предписаний, а также содержит ряд иных запрещающих положений применительно к предмету своего регулирования. Так, КоАП Российской Федерации устанавливает ответственность за управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация транспортных средств запрещена (ст. 12.5 КоАП РФ) и др. Это лишь один пример, в КоАП содержится достаточное количество составов административных правонарушений, в которых предусмотрены меры ответственности за нарушение тех или иных административных запретов. Следует сказать, что КоАП содержит предписания запрещающего характера не только в Особенной, но и в Общей части. В частности, в статье 1.6 КоАП РФ говорится о том, что при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. Кроме того, в Общей части КоАП Российской Федерации закреплено, что административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений и не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов (ст. 3.9 КоАП Российской Федерации). Говоря о запретах в механизме осуществления доказывания факта административного правонарушения, необходимо сказать, что КоАП Российской Федерации закрепляет предписание, согласно которому не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (статья 26.2 КоАП РФ). Несколько слов необходимо сказать о запретах при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Так, согласно ст. 27.7 КоАП РФ личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола. Хоть в данной статье прямо не сказано о запрете, но он логически вытекает из предписания данной статьи. Так, из содержания статьи следует, что осуществлять личный досмотр могут лица одного пола с досматриваемым лицом. Следует также сказать, что в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении предусматривается временный запрет деятельности (ст. 27.1 КоАП РФ). Говоря о такой мере обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как временный запрет деятельности, необходимо сказать, что он заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ). На различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях имеются свои материальные и процессуальные запреты, скажем об одном из них. Согласно КоАП, в целях предупреждения различного рода злоупотреблений со стороны должностных лиц, осуществляющих административную юрисдикцию, оплата административного штрафа осуществляется в безналичной форме. Так, согласно ст. 32.2 КоАП РФ сумма административного штрафа вносится в банк или иную кредитную организацию. Исходя из этого предписания следует, что должностное лицо не вправе взыскивать штраф непосредственно на месте совершения административного правонарушения, за исключением суммы административного штрафа, не превышающего 100 руб. (ст. 32.3 КоАП РФ). Как мы видим, КоАП РФ содержит целый ряд запретов, связанных с реализацией Общей, Особенной и процессуальных частей. Без регулятивных свойств административных запретов невозможно представить эффективную реализацию административных наказаний в отношении физических, юридических лиц.
Административные запреты в производстве по жалобам граждан
Граждане могут защищать свои права и законные интересы всеми способами, не запрещенными законом. Так, гражданин может избрать судебную, административную форму защиты своих прав, а также защищать свои права, используя механизмы самозащиты. Используя механизмы самозащиты, гражданину запрещено превышать ее пределы. Необходимо сказать, что право на судебную защиту не может быть ограничено федеральным законом (ст. 56 Конституции России). Административная защита прав граждан осуществляется посредством направления жалоб ответственным должностным лицам. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <9> является универсальным законодательным актом, который регламентирует общественные отношения, связанные с обращениями граждан. Необходимо сказать, что данный законодательный акт является далеко не единственным, который регламентирует общественные отношения, связанные с производством по обращениям граждан. В настоящее время многие органы исполнительной власти приняли свои ведомственные акты по данному вопросу, которые несколько изменяют режим рассмотрения обращений граждан, в особенности жалоб. Имеют место случаи, когда нормативный правовой акт, регламентирующий общественные отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, официально не опубликован; в качестве примера можно привести Приказ ФТС России от 25 ноября 2004 г. N 324 «Об утверждении Инструкции о порядке регистрации решений по жалобам на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела» <10>. ——————————— <9> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060. <10> Документ официально опубликован не был.
Кроме того, к числу нормативных правовых актов, регламентирующих режим производства по обращениям граждан, относится Приказ МИД России от 26 июля 2004 г. N 10986 «Об утверждении Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации» <11>, Приказ ФСБ России от 16 мая 2006 г. N 205 «Об утверждении Инструкции по организации в органах Федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности» <12>, Приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. N 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» <13> и др. ——————————— <11> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 37. <12> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 42. <13> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 49.
Следует отметить, что вряд ли целесообразно принимать ведомственные нормативные правовые акты по тому вопросу, который урегулирован федеральным законом. В этой связи следует согласиться с М. В. Костенниковым, который отметил, что порядок рассмотрения обращений физических и юридических лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления регламентируется федеральным законодательством. Право на обращение является конституционным правом (ст. 33 Конституции), в этой связи порядок рассмотрения и разрешения обращений, принятия решений по обращениям и порядок исполнения решений по обращениям, а также юридическая ответственность должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения обращений должна устанавливаться федеральным законом <14>. ——————————— <14> См.: Костенников М. В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. С. 118.
Необходимо признать, что Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <15> не решает всех проблем в той сфере, урегулировать которую он призван, в этой связи ведомства принимают свои нормативные правовые акты, а субъекты Российской Федерации — свои. ——————————— <15> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. Ст. 2060.
Возвращаясь к теме настоящей работы, необходимо отметить, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержит в себе предписания запрещающего характера. Так, запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. В случае если в соответствии с запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд (ст. 8). Необходимо сказать, что запрет направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуются, не обеспечивается необходимыми административно-правовыми санкциями. Что снижает эффект действия соответствующего административно-правового запрета. В свое время Н. Ю. Хаманева указывала на необходимость установления ответственности за нарушения законодательства о рассмотрении обращений граждан, а также формулировала составы правонарушений, за которые может устанавливаться ответственность. В частности, Н. Ю. Хаманева указывала, что за неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений, принятие заведомо необоснованного, незаконного решения, предоставление недостоверной информации либо разглашение сведений о личной, семейной жизни гражданина и др. в КоАП должна предусматриваться административная ответственность <16>. ——————————— <16> См.: Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений (проблемы законодательного регулирования) // Государство и право. 1996. N 11. С. 10.
И. Ш. Килясханов также отмечал, что одной из материально-правовых гарантий реализации права обжалования являются нормы права, предусматривающие ответственность должностных лиц за нарушения законодательства о жалобах <17>. ——————————— <17> См.: Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. С. 184.
Следует сказать, что указания на юридическую ответственность за нарушения порядка рассмотрения жалоб закреплены в конституциях ряда зарубежных государств, в частности в Конституции Китая. Так, согласно Конституции Китая соответствующие государственные органы должны рассматривать жалобы, обвинения и заявления граждан путем проверки фактов и несут ответственность за их разрешение. Никто не может оказывать давление на граждан и мстить им. Лица, понесшие ущерб в результате посягательства на гражданские права со стороны государственных органов и государственных служащих, имеют право на получение компенсации в соответствии с законом (ст. 41). Учитывая актуальность проблемы, связанной с производством по жалобам граждан, а также соблюдения установленных в данном производстве запретов, было бы вполне целесообразно прямо предусмотреть меры юридической ответственности за нарушения законодательства, а также иных нормативных правовых актов, которые регламентируют производство по обращениям и, в частности, жалобам граждан. В этом аспекте можно использовать опыт Московской области. Так, в Законе Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-03 «О рассмотрении обращений граждан» предусмотрено, что умышленное нарушение прав и законных интересов граждан, связанное с преследованием их за подачу в установленном порядке обращений либо за содержащуюся в них критику, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трех до восьми минимальных размеров оплаты труда (ст. 14) <18>. ——————————— <18> См.: Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ / Под ред. В. П. Лукина. М., 2007. С. 43.
Административные запреты в дисциплинарном производстве
Дисциплинарное производство — это регламентируемый нормами административного права порядок привлечения виновного к дисциплинарной ответственности и наложение на него дисциплинарного взыскания, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. В ходе данного производства также реализуется целый ряд административных запретов, которые могут касаться различных участников данного процесса. Следует сказать, что дисциплинарное производство регламентируется различными законодательными актами, в частности законами, которые определяют режим гражданской, военной и правоохранительной службы. Так, в Положении «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» <19> применительно к дисциплинарному производству содержится целый ряд запретов. В частности, взыскание, наложенное приказом, не может быть снято устно. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено во время болезни сотрудника органа внутренних дел либо в период его нахождения в отпуске или командировке, а также в случае, если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности — более двух лет со дня его совершения и др. (ст. 39). Данные предписания прямо не употребляют термин «запрет», но запрещающий характер предписаний прямо вытекает из соответствующей статьи Положения о службе в органах внутренних дел. ——————————— <19> См.: Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1993. N 2. Ст. 70.
Административные запреты в производстве по делам о привлечении к материальной ответственности
Производство по делам о материальной ответственности является также административно-юрисдикционным производством, поскольку в ходе данного производства применяются меры принуждения, которые носят материальный характер. Следует сказать, что детально производство по делам о привлечении к материальной ответственности урегулировано Трудовым кодексом РФ. Предписания ТК РФ, которые касаются института материальной ответственности, имеют отношение ко всем субъектам административного права за исключением военнослужащих, режим материальной ответственности которых определяется Федеральным законом от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих» <20>. ——————————— <20> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3682.
Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации запрещено заключать договоры о полной материальной ответственности с работниками, которые не достигли возраста восемнадцати лет (ст. 244 ТК Российской Федерации). Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации, перед взысканием материального ущерба в обязательном порядке с работника, который привлекается к материальной ответственности, берется объяснение. Без проведения проверки факта причинения материального ущерба запрещается взыскивать с работника денежные средства в счет возмещения материального ущерба работодателю и др. В завершение рассмотрения административных запретов в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти необходимо сказать, что данные запреты определяют режим соответствующего административного производства, а также служат средством обеспечения законности и правопорядка в ходе его осуществления.
