(Костенников М. В.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 12)
НОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
М. В. КОСТЕННИКОВ
Костенников Михаил Валерьевич — доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
В статье рассматриваются нормы административного права, осуществляется их анализ, а также специфика их реализации в деятельности органов внутренних дел. Кроме того, в статье отмечается, что нормы административного права занимают важное место в правоохранительной деятельности органов внутренних дел.
Ключевые слова: норма, административное право, административная деятельность, органы внутренних дел, юрисдикционная, контрольно-надзорная, разрешительная деятельность органов внутренних дел.
Norms of Administrative Law in Internal Affairs agencies Activity M. V. Kostennikov
The article covers the norms of administrative law. The author analyzed the norms of administrative law and described their specifc application to internal affairs agencies’ activity. It is also underlined in the article that the norms of administrative law play an important role in law-enforcement activity of internal affairs agencies.
Key words: norm, administrative law, administrative activity, internal affairs agencies, jurisdictional, control and supervisory, permissive activity of internal affairs agencies.
Органы внутренних дел РФ, являясь специфическим органом исполнительной власти, осуществляют административную деятельность по целому ряду направлений, в частности реализуют нормы административного права в целях защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, предупреждения и пресечения административных правонарушений, обеспечения общественной и личной безопасности граждан. Таким образом, нормы административного права играют важную роль в деятельности органов внутренних дел. Нормы административного права, в свою очередь, определяют правовое положение органов внутренних дел, порядок их взаимоотношений с гражданами и их объединениями, а также с органами исполнительной власти, регулируют основные направления деятельности органов внутренних дел, регламенты, в соответствии с которыми органы внутренних дел осуществляют предоставление государственных услуг гражданам и юридическим лицам в сфере своей деятельности. Также нормы административного права регламентируют как внутриорганизационные, так и внешние отношения органов внутренних дел. Таким образом, представить себе функционирование органов внутренних дел вне административно-правового режима в настоящее время практически невозможно. Несмотря на то что нормы административного права занимают важное место в деятельности органов внутренних дел, говорить о том, что данная тема привлекает внимание ученых-административистов, пока не приходится. В этой связи подготовленное учебное пособие может в определенной степени восполнить имеющийся пробел в научной литературе. Основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением органами внутренних дел своих задач и функций, является норма административного права: «…правовые нормы составляют базу правового регулирования. От степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов» <1>. ——————————— <1> См.: Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5. С. 108.
Это положение представляется вполне правильным и может быть применимо к рассмотрению вопроса специфики норм административного права в деятельности органов внутренних дел. В юридической науке понятие нормы административного права определяется по-разному. В частности, С. С. Студеникин, одним из первых в советской юридической литературе исследовав специфику норм административного права, писал о том, что «…учение о правовой норме составляет важнейшую часть теории права. В связи с чем правовая норма представляет собой правило поведения, которое установлено государством для охраны его интересов и соблюдение которого государство обеспечивает всей мощью своей принудительной власти» <2>. ——————————— <2> См.: Студеникин С. С. Военно-административные нормы и их особенности // Труды Военно-юридической академии Красной Армии. М., 1945. С. 29.
Д. Н. Бахрах под нормой административного права понимает установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти. Норма содержит модель поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Реализация правовой нормы обеспечивается разнообразными средствами, включая государственное принуждение <3>. ——————————— <3> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 31.
Административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия <4>. ——————————— <4> См.: Старилов Ю. Н. Курс административного права. М., 2002. С. 398.
А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, А. А. Кармолицкий отмечают, что административно-правовая норма — это установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления <5>. ——————————— <5> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 47.
А. П. Коренев, исследовав сущность норм административного права, а также порядок их применения, говорит о том, что норма административного права, как и норма другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами <6>. ——————————— <6> См.: Коренев А. П. Административное право. М., 2000. С. 45.
Нормы административного права, реализуемые в исследуемой сфере, преследуют практически те же цели, что и нормы административного права, действующие в иных сферах управления. Они упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления, охраняют урегулированные правом общественные отношения, а также вытесняют из сферы управления общественные отношения, не отвечающие современным реалиям <7>. ——————————— <7> Там же.
Основываясь на предложенных точках зрения, можно выделить следующие черты норм административного права, характеризующие их как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов внутренних дел. Нормы административного права, которые определяют режим осуществления административной деятельности, преимущественно носят позитивный характер. Обусловлено это тем, что в ходе осуществления административной деятельности органов внутренних дел, как правило, не возникает конфликтных отношений. Нормы административного права, которые определяют режим осуществления административной деятельности органов внутренних дел, носят как материальный, так и процессуальный характер; в ходе реализации норм административного права возникают как вертикальные, так и горизонтальные административные правоотношения. В частности, нормы административного права, которые определяют режим лицензирования в деятельности органов внутренних дел, содержатся в целом ряде нормативных правовых актов. Так, процедуры лицензирования в деятельности органов внутренних дел определяются: Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» <8>, Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» <9>. ——————————— <8> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст. 3430. <9> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Отдельные направления лицензирования в деятельности органов внутренних дел определяются Законом РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <10>, Приказом МВД России от 19 июня 2006 г. N 447 «Об утверждении Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории Российской Федерации» и др. <11>. ——————————— <10> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888. <11> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 29.
Вопросы лицензирования, касающиеся деятельности, связанной с оборотом оружия, определяются Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» <12>, Приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. N 288, утвердившим Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ, и др. <13>. ——————————— <12> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5681. <13> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 32.
Нормы административного права, которые определяют режим разрешительной деятельности, осуществляемой органами внутренних дел, также содержатся в целом ряде нормативных правовых актов. Относительно разрешительной деятельности органов внутренних дел необходимо отметить, что эта деятельность не должна отождествляться с лицензионной деятельностью органов внутренних дел, несмотря на то что этимология этих слов может совпадать. Лицензия (от лат. licentia — «свобода, право»; англ. — licence) <14> — это выдаваемое специально уполномоченными органами государственного управления или местного самоуправления разрешение на осуществление (в течение установленного в нем срока) видов деятельности, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат лицензированию <15>. ——————————— <14> См.: Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 345. <15> См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1998. С. 228.
«…Разрешения выдаются физическим и юридическим лицам соответствующими административными органами, как правило, на совершение отдельных, однократных действий, а не на занятие систематической деятельностью. Лицензия позволяет лицензиату многократно, в течение установленного срока действия лицензии, совершать типовые действия» <16>. ——————————— <16> Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 91.
Согласно Федеральному закону от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» <17> органы внутренних дел дают разрешение на хранение, ношение и транспортирование огнестрельного оружия и патронов к нему, ввоз оружия и патронов в Российскую Федерацию и вывоз их из Российской Федерации. ——————————— <17> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.
На основании Правил дорожного движения органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения выдают разрешения на перевозку крупногабаритных и тяжеловесных грузов, размещение средств наружной рекламы в непосредственной близости от автодорогам. Разрешения, так же как и лицензии, выдаются на право совершения тех действий, которые создают потенциальную опасность для безопасности граждан и государства или могут привести к ограничению прав и ущемлению законных интересов физических и юридических лиц <18>. ——————————— <18> См.: Кононов П. И. Указ. соч. С. 92.
Нормы административного права, которые определяют режим осуществления регистрации, в деятельности органов внутренних дел содержатся как в законодательных актах, так и в подзаконных нормативных правовых актах. Объекты регистрации весьма разнообразны. Так, органы внутренних дел осуществляют регистрацию граждан России, иностранных граждан, автотранспорта, преступлений и административных правонарушений. В частности, Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <19>, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <20>, Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» <21> и др. определяют процедуры регистрации граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. ——————————— <19> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1227. <20> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <21> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.
Режим регистрации органами внутренних дел транспортных средств определяется Приказом МВД России от 27 января 2003 г. N 59 «О порядке регистрации транспортных средств» <22>. Режим процедуры регистрации преступлений в органах внутренних дел определяется совместным Приказом ряда органов исполнительной власти от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений» <23>. ——————————— <22> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 18. <23> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 5.
Нормы административного права, которые определяют режим контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел, содержатся в: Федеральном законе от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» <24>, Приказе МВД России от 15 июля 2005 г. N 568 «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств <25>, Приказе МВД России от 31 декабря 1999 г. N 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью» <26> и др. ——————————— <24> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст. 3436. <25> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 34. <26> См.: Бюллетень Минюста. 2000. N 4.
Нормы административного права, которые определяют режим учета, отчетности и предоставления информации в деятельности органов внутренних дел, содержатся в большом количестве законодательных и иных нормативных правовых актов. Информационные правоотношения, а также процедуры учета, отчетности и предоставления информации в деятельности органов внутренних дел урегулированы: Законом РФ от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» <27>, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <28>, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «О персональных данных» <29> и др. ——————————— <27> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 41. Ст. 8220. <28> См.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 31. Ч. I. Ст. 3448. <29> См.: Там же. Ст. 3451.
Нормы административного права, которые определяют режим правопредоставительной деятельности органов внутренних дел, содержатся в законодательстве о лицензировании отдельных видов деятельности, а также принятых на его основе нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Режим правопредоставительных процедур в деятельности органов внутренних дел определяется Приказом от 20 июля 2000 г. N 782, которым утверждена Инструкция о порядке организации работы по приему квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России <30>. ——————————— <30> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 35.
В соответствии с правопредоставительным порядком в случае успешной сдачи экзаменов на знание правил дорожного движения, а также практики вождения гражданину предоставляется специальное право — право управления транспортным средством <31>. ——————————— <31> См.: Агафонов С. И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 99.
Нормы административного права, которые определяют режим поощрения в деятельности органов внутренних дел, согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <32> дают возможность сотрудникам милиции объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, выплачивать его гражданам и организациям, а также поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей (п. 32 ст. 11). ——————————— <32> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
Наиболее детально режим поощрения в деятельности органов внутренних дел урегулирован Положением о службе в органах внутренних дел, а также другими нормативными правовыми актами МВД России. В частности, процедуры награждения наградным оружием в системе МВД России определены в Инструкции о порядке награждения, вручения, хранения и ношения наградного оружия в системе МВД России, которая утверждена Приказом МВД России от 29 декабря 2000 г. N 1328 <33>. ——————————— <33> См.: Бюллетень Минюста России. 2001. N 3.
Рассматривая правовые нормы в механизме регулирования административной деятельности органов внутренних дел, необходимо несколько слов сказать о формах их реализации. Как известно, форма есть внешнее выражение содержания. Применительно к административно-правовому регулированию общественных отношений, возникающих в данной сфере, можно отметить, что форма указывает на способ реализации соответствующей нормы административного права. Как отмечается в научной литературе, «…реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть претворение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. В данном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т. е. в соответствии с их административно-правовым статусом» <34>. ——————————— <34> Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 62.
«Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой не что иное, как процесс практического претворения в жизнь выраженной в нормах государственной воли субъектами административного права. Реализация выражается в поведении субъекта права, которое должно сообразовываться с правилами норм» <35>. ——————————— <35> Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 52.
Традиционно выделяется четыре формы реализации норм административного права: соблюдение, исполнение, использование и применение. Соблюдение как форма реализации нормы административного права характеризуется тем, что субъект административного права точно следует предписаниям соответствующей нормы административного права, совершая определенные действия или не совершая никаких действий <36>. ——————————— <36> См.: Агафонов С. И. Указ. соч. С. 99.
Исполнение, как форма реализации нормы административного права характеризуется активными позитивными действиями по исполнению возложенной на субъект административного права обязанности. Так, согласно Закону РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» <37>, граждане РФ обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ (ст. 3). ——————————— <37> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
Согласно Приказу МВД России от 27 января 2003 г. N 59 «О порядке регистрации транспортных средств» <38> регистрационные подразделения Госавтоинспекции совершают следующие регистрационные действия: регистрируют транспортные средства; производят изменение регистрационных данных; снимают с регистрационного учета транспортные средства; выдают дубликаты свидетельств о регистрации транспортных средств взамен утраченных, непригодных для использования, не соответствующих установленным образцам регистрационных документов либо с истекшим сроком действия; выдают дубликаты паспортов транспортных средств взамен утраченных или непригодных для использования паспортов транспортных средств; регистрационные знаки транспортных средств взамен утраченных, непригодных для использования, не соответствующих государственным стандартам РФ; производят временную регистрацию транспортных средств по месту пребывания; временную регистрацию незарегистрированных транспортных средств по месту пребывания собственников; выдают акты технического осмотра транспортных средств, документы (свидетельства) на высвободившиеся номерные агрегаты транспортных средств, зарегистрированных в Госавтоинспекции; выдают справки (выписки из реестров) о совершенных регистрационных действиях, о зарегистрированных транспортных средствах (номерных агрегатах) и их собственниках, талоны о прохождении государственного технического осмотра транспортных средств в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами МВД России. ——————————— <38> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 18.
Использование как форма реализации нормы административного права характеризуется добровольным совершением субъектом административного права правомерных действий, которые связаны с осуществлением тех или иных субъективных прав в сфере реализации административных процедур. Применение как форма реализации нормы административного права характеризуется государственно-властным, исполнительно-распорядительным характером: «…сущность применения административно-правовых норм состоит в действиях компетентных органов государства и их должностных лиц по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую административно-правовую норму и принятии государственно-властного решения, то есть разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел» <39>. ——————————— <39> Коренев А. П. Указ. соч. С. 54.
Библиографический список
1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М., 1997. 2. Агафонов С. И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 3. Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5. 4. Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. 5. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. 6. Коренев А. П. Административное право. М., 2000. 7. Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. 8. Студеникин С. С. Военно-административные нормы и их особенности // Труды Военно-юридической академии Красной Армии. М., 1945. 9. Старилов Ю. Н. Курс административного права. М., 2002. 10. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1998.
