(Демина М. Ф.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 6)
РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
М. Ф. ДЕМИНА
Демина Мария Фоминична — соискатель Международной академии предпринимательства (институт).
Несмотря на то что в современный период проводится либеральная политика в сфере правового регулирования экономических отношений, меняется режим контрольно-надзорной деятельности, разрешительная система продолжает существовать. Разрешительную деятельность осуществляют различные органы исполнительной власти, особым субъектом разрешительной деятельности являются органы внутренних дел. Органы внутренних дел выполняют различные задачи в сфере обеспечения разрешительной деятельности. В сфере лицензионной системы органы внутренних дел реализуют целый ряд полномочий. Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» <1> лицензирование — это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании (ст. 2). Согласно Постановлению Правительства РФ от 26 января 2006 г. «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» <2>, органы внутренних дел осуществляют лицензирование: ——————————— <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ч. 1. Ст. 3430. <2> См.: Собрание законодательства РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
— негосударственной (частной) охранной деятельности; — негосударственной (частной) сыскной деятельности; — торговли оружием и основными частями огнестрельного оружия; торговли патронами к оружию; — экспонирования оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию; — коллекционирования оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов к оружию. ФМС МВД России осуществляет лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации. В рамках разрешительной системы органы внутренних дел реализуют ряд своих разрешительных полномочий. В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел выдают разрешения на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз из Российской Федерации указанного оружия и патронов к нему. Органы внутренних дел выдают разрешение на хранение и использование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия, полученного во временное пользование в органах внутренних дел, разрешения на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения; контролируют соблюдение установленных федеральным законом правил оборота служебного и гражданского оружия. В механизме признания права институтом регистрации играет важную роль <3>. За последние годы сфера применения института регистрации расширилась, что привело к значительному росту количества правоотношений, обслуживаемых этим институтом. Во времена существования Советского Союза государственная регистрация участников правовых отношений не была заметным явлением. Сугубо централизованное управление и явное преобладание государственной собственности нивелировали их особенности. Сейчас, в условиях развивающейся рыночной экономики, появляется множество самостоятельно действующих хозяйствующих субъектов <4>. ——————————— <3> См.: Агафонов С. И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 56. <4> См.: Ионова Ж. А. Государственная регистрация и лицензирование предпринимательства: сходства и различия // Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов и соискателей Института государства и права РАН. М., 1996. С. 36.
Активное применение этого института государственной регистрации в сфере внутренних дел обусловливает совершенствование его административно-правового механизма. В рамках регистрационной системы органы внутренних дел реализуют следующие административные процедуры. Регистрация — акт официального признания законности соответствующих действий, который служит целям обеспечения законности совершаемых в сфере государственного управления определенных действий, представляющих значительный публично-правовой интерес, и одновременно целям гарантирования прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также различного рода негосударственных образований <5>. ——————————— <5> См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2000. С. 398.
Д. Н. Бахрах говорит о том, что регистрация состоит в проверке законности фактов, их официальном признании и последующем учете <6>. ——————————— <6> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 337.
Органы внутренних дел вправе производить регистрацию, фотографирование, звукозапись, кино — и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, подвергнутых административному аресту, а также лиц, в отношении которых имеется повод к возбуждению дела об административном правонарушении, при невозможности установления их личности, и иных лиц, в отношении которых в соответствии с федеральным законом предусмотрена обязательная дактилоскопическая регистрация. Органы внутренних дел осуществляют государственную дактилоскопическую регистрацию в соответствии с законодательством Российской Федерации; производят регистрацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования; осуществляют контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Разрешительная деятельность органов исполнительной власти вообще и органов внутренних дел в частности реализуется в рамках административного процесса. Проблемы административного процесса начали активно исследоваться в 50 — 60-х годах XX в. В этот период по данной проблематике публикуются работы В. Д. Сорокина, Н. Г. Салищевой, А. Е. Лунева, Г. И. Петрова, Ю. М. Козлова, Д. Н. Бахраха, А. П. Коренева и др. В работах названных ученых-административистов была сформулирована общая концепция административного процесса, которая в целом не отличалась однородностью. Административный процесс как сложное явление рассматривался преимущественно в различных аспектах. Одна группа ученых рассматривала административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных спорах <7>. ——————————— <7> См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 12; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. С. 15.
Оппонируя данной концепции, Д. Н. Бахрах отмечает, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера <8>. ——————————— <8> См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 7.
Что касается юрисдикционных производств, то, как отмечают А. С. Васильев и М. Ф. Орзих, «юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача — процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения» <9>. ——————————— <9> См.: Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. С. 3.
Другая группа ученых под административным процессом понимала деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления <10>. ——————————— <10> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 23; Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 239; Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 34.
В частности, В. Д. Сорокин предлагал широкое понимание административного процесса. И. В. Панова, А. П. Коренев, П. И. Кононов также рассматривают различные административно-процессуальные производства как самостоятельные виды административного процесса <11>. ——————————— <11> См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 18; Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 9.
Третья группа ученых, весьма немногочисленная, рассматривает административный процесс как деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть административный процесс отождествляется с административной юстицией <12>. Л. А. Николаева, А. К. Соловьева рассматривают институт административного судопроизводства как основную часть административного процесса <13>. ——————————— <12> См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. N 11. С. 5. <13> См.: Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб., 2004. С. 25.
Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов считают административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность составляющими административного процесса, административное производство рассматривают как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти <14>. ——————————— <14> См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 384.
И. И. Евтихиев в 40-х годах XX в. отмечал, что перед административно-правовой наукой стоит задача определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса <15>. И. И. Евтихиев указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. ——————————— <15> См.: Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 47.
При этом И. И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения. Г. И. Петров также отмечал, что «административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции» <16>. ——————————— <16> См.: Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30.
П. И. Кононов говорит о том, что административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). Внутри административного процесса П. И. Кононов выделяет административно-распорядительный процесс, административно-принудительный процесс, административно-защитный процесс <17>. ——————————— <17> См.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 32.
А. П. Коренев отмечает, что «специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс — это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленческой деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс в отличие от других видов юридического процесса охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений» <18>. ——————————— <18> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 240.
В рамках административного процесса реализуются различные производства, юрисдикционные и позитивные. Позитивные административные производства называют еще административными процедурами. Административные процедуры обеспечивают режим разрешительной системы. Разрешительная деятельность органов внутренних дел занимает особое место в системе административного процесса. Данная деятельность осуществляется в рамках разрешительного процесса, который занимает особое место в системе административного процесса, а именно административно-разрешительного процесса.
Библиографический список
1. Агафонов С. И. Административные процедуры и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. 2. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. 3. Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. 4. Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. 5. Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. N 11. 6. Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1948. 7. Ионова Ж. А. Государственная регистрация и лицензирование предпринимательства: сходства и различия // Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов и соискателей Института государства и права РАН. М., 1996. 8. Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. 9. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. 10. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. 11. Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. 12. Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. 13. Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. 14. Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб., 2004. 15. Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. 16. Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. 17. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. 18. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004.
