(Трегубова Е. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 8)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ЗАПРЕТЫ В РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Е. В. ТРЕГУБОВА
Трегубова Елена Валентиновна — кандидат юридических наук, доцент Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Административные запреты играют важную роль в механизме обеспечения разрешительной системы, связано это с тем, что они обеспечивают поддержание ее системы как целостного социального образования. Необходимо отметить, что в механизме функционирования разрешительной системы органы исполнительной власти реализуют разнообразные административные запреты. Перед рассмотрением административных запретов, реализуемых в рамках данной системы, представляется необходимым кратко определить, что понимается под разрешительной системой. Говоря о разрешительной системе, необходимо отметить, что рассматриваемая категория в научной литературе рассматривается далеко не однозначно. Как отмечает В. С. Кураков, понятие «разрешительная система» достаточно давно используется в литературе по административному праву, в этой связи под ней понимается: совокупность правил, порядок или деятельность, осуществляемая в определенном порядке, предполагающем получение разрешения на ее осуществление. Разрешительная система особенно широкое распространение получила в последние годы в связи с изменением роли государства в управлении экономикой и социально-культурными сферами <1>. ——————————— <1> См.: Кураков В. С. Административно-правовые вопросы приобретения и прекращения действия права на управление транспортными средствами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 11.
В настоящее время разрешительная система функционирует в различных сферах, особое значение разрешительная система имеет в сфере: — осуществления частной детективной и охранной деятельности; — оборота гражданского оружия; — обеспечения безопасности дорожного движения и др. Независимо от того, где установлена разрешительная система, она может эффективно функционировать с помощью регулятивных свойств административных запретов. Несмотря на важную роль административных запретов в механизме правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере разрешительной системы, обеспечить ее эффективное функционирование исключительно с помощью их достаточно сложно. В механизме организации и обеспечения разрешительной системы целесообразно использовать весь арсенал правовых средств воздействия. Перед рассмотрением одной из самых важных составляющих разрешительной системы, а именно — административных запретов, представляется необходимым определить, что понимается под разрешительной системой в науке административного права. В. А. Власов, С. С. Студеникин в своем учебнике отмечают, что разрешительная система представляет собой совокупность актов соответствующих органов государственной власти, регулирующих порядок производства (изготовления, открытия), приобретения (пользования, хранения), сбыта, ношения и перевозки, строго определенных предметов и веществ (оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, ядов и др.), а также порядок въезда и временного проживания в запретной пограничной зоне, пограничной полосе и отдельных местностях. Отличительной особенностью разрешительной системы является обязательность получения разрешения от соответствующих государственных органов, а основное назначение ее — охрана государственного порядка, общественной и личной безопасности граждан от всех преступных посягательств <2>. ——————————— <2> См.: Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право. М., 1959. С. 276.
И. Ф. Амельчаков, В. Б. Белорусов разрешительную систему определяют как установленный и регламентированный правом порядок, комплекс административно-правовых норм и правил, регулирующих производство, приобретение, пользование, хранение, сбыт и перевозку определенных предметов и веществ, функционирование отдельных предприятий, а также совершение предусмотренных разрешением действий <3>. ——————————— <3> См.: Амельчаков И. Ф., Белорусов В. Б. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел. Тамбов, 2003. С. 5.
П. В. Иванов разрешительную систему определяет как совокупность административно-правовых норм, регламентирующих порядок ведения гражданами (имеющими лицензию) детективной и охранной деятельности, порядок оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, соблюдения правил открытия и функционирования лицензированных охранно-сыскных предприятий с особыми уставными задачами, а также предприятий и организаций, производящих и реализующих оружие (предметы), в целях охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности <4>. ——————————— <4> См.: Иванов П. В. Частная детективная и охранная деятельность (административно-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 16.
Н. М. Жаворонков, исследуя сущность разрешительной системы, говорит о том, что «разрешительная система, осуществляемая органами внутренних дел, — это закрепленный в административно-правовых нормах порядок производства, приобретения, использования, хранения, перевозки строго определенных предметов и веществ, а также особый порядок открытия и функционирования некоторых предприятий и организаций». По мнению Н. М. Жаворонкова, разрешительная система установлена в отношении предметов и веществ, бесконтрольное пользование которыми может нанести вред государству или личной безопасности граждан <5>. ——————————— <5> См.: Жаворонков Н. М. Осуществление разрешительной системы. М., 1973. С. 3.
Г. Г. Месхи говорит о том, что разрешительная система — это регулируемая нормами права совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе обеспечения установленного порядка изготовления, приобретения, хранения, перевозки, использования и уничтожения строго определенных технических устройств, специальных изделий и физико-химических веществ (в том числе оружия, боеприпасов, взрывчатых материалов, сильнодействующих ядовитых, наркотических и радиоактивных веществ, множительной техники и штемпельно-граверных изделий), нарушение которых может нанести ущерб общественным и государственным интересам <6>. ——————————— <6> См.: Месхи Г. Г. Организация и тактика осуществления разрешительной системы органами внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1982. С. 12.
М. И. Еропкин определяет разрешительную систему как совокупность правил, регламентирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения, сбыта и перевозки некоторых предметов и веществ, а также порядок открытия и функционирования некоторых предприятий <7>. ——————————— <7> См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 107.
Таким образом, разрешительная система является неотъемлемым элементом в механизме обеспечения общественной безопасности. Как отмечает Б. П. Кондрашов, сущность лицензионно-разрешительной системы — обеспечение безопасности личности, общества и государства <8>. ——————————— <8> См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 130.
Однако С. И. Котюргин относительно разрешительной системы говорил о том, что функция обеспечения общественной безопасности не сводится единственно к проведению в жизнь разрешительной системы. Она несравненно шире <9>. С выводом С. И. Котюргина необходимо согласиться, поскольку разрешительная система в сфере внутренних дел дает возможность обеспечить не только безопасность личности, общества и государства, но также позволяет гражданам и юридическим лицам легитимно реализовать ряд своих гражданских прав. ——————————— <9> См.: Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 85.
Следует сказать, что значение разрешительной системы будет в перспективе только возрастать, в этой связи было бы вполне оправданно законодательно закрепить основы и принципы реализации и обеспечения разрешительной системы в специальном Федеральном законе «Об основах разрешительной системы в РФ». Разрешительная система может быть определена как комплекс правовых норм, определяющих порядок осуществления деятельности, связанной с предоставлением работ, услуг, представляющих повышенную общественную опасность. Ввиду небольшого объема статьи рассмотрим некоторые из сфер, где установлена разрешительная система. Административные запреты в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности. Частная детективная и охранная деятельность осуществляется в рамках разрешительной системы, а также под непосредственным контролем органов внутренних дел. Режим разрешительной системы в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности определен Законом РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» <10>, Приказом МВД России от 19 июня 2006 г. N 447 «Об утверждении Инструкции об организации работы по лицензированию и осуществлению органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью на территории РФ» и др. <11>. ——————————— <10> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888. <11> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 29.
Законом РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» определяется режим разрешительной системы в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности, а также содержится целый ряд запретов, обусловленных осуществлением частной детективной и охранной деятельности. Административные запреты касаются различных аспектов частной детективной и охранной деятельности, а также статуса как действующих частных детективов и охранников, так и сотрудников органов внутренних дел, контролирующих режим осуществления данной деятельности. Говоря о существующих запретах в механизме административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, необходимо сказать, что частным детективам запрещается: скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений; выдавать себя за сотрудников правоохранительных органов; собирать сведения, связанные с личной жизнью, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц; осуществлять видео — и аудиозапись, фото — и киносъемку в служебных или иных помещениях без письменного согласия на то соответствующих должностных или частных лиц; прибегать к действиям, посягающим на права и свободы граждан; совершать действия, ставящие под угрозу жизнь, здоровье, честь, достоинство и имущество граждан; фальсифицировать материалы или вводить в заблуждение клиента; разглашать собранную информацию, использовать ее в каких-либо целях вопреки интересам своего клиента или в интересах третьих лиц; передавать свою лицензию для использования ее другими лицами. Кроме того, проведение сыскных действий, нарушающих тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений либо связанных с нарушением гарантий неприкосновенности личности или жилища, влечет за собой установленную законом ответственность (ст. 7). Нужно отметить, что частным детективам и охранникам запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен частному детективу (охраннику), кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью частного детектива (охранника) или охраняемому имуществу (ст. 17). Частным охранникам запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен охраннику, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни охранника или охраняемому имуществу, а также при значительном скоплении людей, когда от применения оружия могут пострадать посторонние лица (ст. 18). Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» <12> определяет, что лицензии на осуществление детективной деятельности не выдаются бывшим работникам правоохранительных органов, которые осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год (ст. 6). ——————————— <12> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888.
Как можно видеть, запреты играют важную роль в механизме административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности. Данные запреты обеспечивают режим законности и правопорядка в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности. Административные запреты в сфере оборота оружия. С начала 90-х годов граждане получили право приобретать для самообороны газовое, травматические оружие, а также специальные средства. Стихийное развитие предпринимательской деятельности, рыночной экономики, а также рост экономической преступности вызвал объективную необходимость дать гражданам, а также индивидуальным предпринимателям возможность самостоятельно обеспечить личную безопасность, поскольку государство было уже не в состоянии обеспечить личную безопасность граждан. В начале 1993 г. принимается первый российский Закон об оружии. Что касается права граждан на приобретение оружия, то, как отмечал античный философ Фукидид, право приобретать и хранить оружие государство позволяет гражданам только тогда, когда не в состоянии полностью обеспечить безопасность своих граждан, в связи с чем государство предоставляет гражданам самим обеспечить свою личную безопасность. Фукидид говорит о том, что государства Древней Эллады не позволяли своим гражданам иметь оружие, поскольку само государство гарантировало безопасность своих граждан. В настоящее время вопросы разрешительной системы, связанной с оборотом оружия, определяются Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» <13>, Приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. N 288, утвердившим Инструкцию по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ и др. <14>. ——————————— <13> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5681. <14> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 32.
В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел выдают разрешения на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, транспортирование, ввоз на территорию РФ и вывоз из РФ указанного оружия и патронов к нему. Органы внутренних дел выдают разрешение на хранение и использование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия, полученного во временное пользование в органах внутренних дел, разрешения на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения; контролировать соблюдение установленных федеральным законом правил оборота служебного и гражданского оружия. Разрешительная система распространяется на огнестрельное нарезное и холодное оружие, боеприпасы к огнестрельному нарезному оружию, взрывчатые материалы, сильнодействующие, ядовитые и радиоактивные вещества, метанол, охотничий порох, оружейно-ремонтные, пиротехнические мастерские, предприятия по производству огнестрельного оружия, стрелковые тиры, магазины, торгующие нарезным и охотничьим оружием, а также боеприпасами. Говоря непосредственно о запретах в сфере оборота оружия, необходимо отметить, что на территории РФ запрещается оборот в качестве гражданского и служебного оружия: — огнестрельного длинноствольного оружия с емкостью магазина (барабана) более 10 патронов, имеющего длину ствола или длину ствола со ствольной коробкой менее 500 мм и общую длину оружия менее 800 мм, а также имеющего конструкцию, которая позволяет сделать его длину менее 800 мм и при этом не теряется возможность производства выстрела; — огнестрельного оружия, которое имеет форму, имитирующую другие предметы; — огнестрельного гладкоствольного оружия, изготовленного под патроны к огнестрельному оружию с нарезным стволом; — кистеней, кастетов, сурикенов, бумерангов и других специально приспособленных для использования в качестве оружия предметов ударно-дробящего и метательного действия, за исключением спортивных снарядов; — патронов с пулями бронебойного, зажигательного, разрывного или трассирующего действия, а также патронов с дробовыми снарядами для газовых пистолетов и револьверов; — оружия и иных предметов, поражающее действие которых основано на использовании радиоактивного излучения и биологических факторов; оружия и иных предметов, поражающее действие которых основано на использовании электромагнитного, светового, теплового, инфразвукового или ультразвукового излучения и которые имеют выходные параметры, превышающие величины, установленные государственными стандартами РФ и соответствующие нормам федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения, а также указанных оружия и предметов, произведенных за пределами территории РФ; — газового оружия, снаряженного нервно-паралитическими, отравляющими, а также другими веществами, не разрешенными к применению Министерством здравоохранения РФ, газового оружия, способного причинить средней тяжести вред здоровью человека, находящегося на расстоянии более одного метра; — оружия и патронов к нему, имеющих технические характеристики, не соответствующие криминалистическим требованиям, стандартизации, метрологии и сертификации; — огнестрельного бесствольного оружия самообороны, электрошоковых устройств и искровых разрядников, имеющих выходные параметры, превышающие величины, установленные государственными стандартами РФ и соответствующие нормам Министерства здравоохранения РФ, а также указанных видов оружия, произведенных за пределами территории РФ; — холодного клинкового оружия и ножей, клинки и лезвия которых либо автоматически извлекаются из рукоятки при нажатии на кнопку или рычаг и фиксируются ими, либо выдвигаются за счет силы тяжести или ускоренного движения и автоматически фиксируются, при длине клинка и лезвия более 90 мм; а также: — хранение или использование вне спортивных объектов спортивного огнестрельного оружия с нарезным стволом либо спортивного пневматического оружия с дульной энергией свыше 7,5 Дж и калибра более 4,5 мм, а также спортивного холодного клинкового и метательного оружия, за исключением хранения и использования луков и арбалетов для проведения научно-исследовательских и профилактических работ, связанных с иммобилизацией и инъекцированием объектов животного мира; — установка на гражданском и служебном оружии приспособлений для бесшумной стрельбы и прицелов (прицельных комплексов) ночного видения, за исключением прицелов для охоты, порядок использования которых устанавливается Правительством РФ, а также их продажа; — пересылка оружия; — ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий; — ношение гражданами в целях самообороны огнестрельного длинноствольного оружия и холодного оружия, за исключением случаев перевозки или транспортирования указанного оружия; — продажа, передача, приобретение оружия и патронов к нему, производимых только для экспорта в соответствии с техническими условиями, отвечающими требованиям стран-импортеров. Административные запреты в механизме разрешительной системы обеспечения безопасности дорожного движения. Административные запреты в сфере обеспечения безопасности дорожного движения имеют весьма актуальное значение. По данным Госавтоинспекции, число погибших в дорожно-транспортных происшествиях в РФ за последние 10 лет превысило 300 тысяч человек, из них 27 тысяч детей и подростков. Необходимо отметить, что разрешительная система вносит свой вклад в дело обеспечения безопасности дорожного движения, а также защиту прав и законных интересов участников дорожного движения. Следует сказать, что согласно действующему законодательству основными составляющими разрешительной системы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения являются: система допуска к управлению механическими транспортными средствами; система допуска к эксплуатации транспортных средств; система ввода в эксплуатацию объектов улично-дорожной сети; лицензирование деятельности, отнесенной в соответствии с законодательством к обеспечению безопасности дорожного движения; согласование документации на выполнение отдельных видов работ, значимо влияющих на уровень безопасности дорожного движения, и др. Правовую основу разрешительной системы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения составляют Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» <15>, Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. «О правилах дорожного движения» <16> и др. ——————————— <15> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 50. Ст. 4873. <16> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 47. Ст. 4531.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения» в целях административно-правового регулирования разрешительной системы содержит целый ряд запретов, общая цель которых — обеспечить безопасность дорожного движения. В частности, согласно Закону «О безопасности дорожного движения» регистрация транспортных средств без документа, удостоверяющего его соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения, запрещается (ст. 15). Запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения. Запрещается эксплуатация транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности (ст. 19). Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается в какой бы то ни было форме понуждать или поощрять водителей транспортных средств к нарушению ими требований безопасности дорожного движения (ст. 20). Правила дорожного движения также содержат в себе комплекс административных запретов, цель которых обеспечить безопасность дорожного движения. Так, согласно Правилам дорожного движения запрещается повреждать или загрязнять покрытие дорог, снимать, загораживать, повреждать, самовольно устанавливать дорожные знаки, светофоры и другие технические средства организации движения, оставлять на дороге предметы, создающие помехи для движения. Лицо, создавшее помеху, обязано принять все возможные меры для ее устранения, а если это невозможно, то доступными средствами обеспечить информирование участников движения об опасности и сообщить в милицию. Запрещается движение при неисправности рабочей тормозной системы, рулевого управления, сцепного устройства (в составе автопоезда), негорящих (отсутствующих) фарах и задних габаритных огнях в темное время суток или в условиях недостаточной видимости, не действующем со стороны водителя стеклоочистителе во время дождя или снегопада. Что касается водителей, то им запрещается: — управлять транспортным средством в состоянии опьянения (алкогольного, наркотического или иного), под воздействием лекарственных препаратов, ухудшающих реакцию и внимание, в болезненном или утомленном состоянии, ставящем под угрозу безопасность движения; — передавать управление транспортным средством лицам, находящимся в состоянии опьянения, под воздействием лекарственных препаратов, в болезненном или утомленном состоянии, а также лицам, не имеющим при себе водительского удостоверения на право управления транспортным средством данной категории или в случае его изъятия в установленном порядке — временного разрешения, кроме случаев обучения вождению; — пересекать организованные (в том числе и пешие) колонны и занимать место в них; — употреблять алкогольные напитки, наркотические, психотропные или иные одурманивающие вещества после дорожно-транспортного происшествия, к которому он причастен, либо после того, как транспортное средство было остановлено по требованию сотрудника милиции, до проведения освидетельствования с целью установления состояния опьянения или до принятия решения об освобождении от проведения такого освидетельствования; управлять транспортным средством с нарушением режима труда и отдыха, установленного уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а при осуществлении международных автомобильных перевозок — международными договорами РФ; — пользоваться во время движения телефоном, не оборудованным техническим устройством, позволяющим вести переговоры без использования рук, и др. Такова общая характеристика административных запретов в сфере обеспечения разрешительной системы.
