(Пузырев С. В.) («Административное право и процесс», 2006, N 3)
К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
С. В. ПУЗЫРЕВ
Происходящий в современной России бурный процесс совершенствования законодательства, переориентации его на защиту прав и законных интересов прежде всего личности предопределяют содержание контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел. Органы внутренних дел Российской Федерации являются органами исполнительной власти и осуществляют специфические, отличные от других государственных органов, функции правоохраны. Одними из основных форм достижения целей реализации указанных функций являются контроль и надзор за соблюдением субъектами права законности. Н. М. Конин определяет контроль как «специфическую форму деятельности по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности» <*>. Специфику административного надзора он видит в ограничении компетенции надзорных органов проверкой только законности действий поднадзорных субъектов. Основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности отдельных государственных органов исполнительной власти, Н. М. Конин приходит к выводу о применении ими в своей деятельности «особого своеобразного организационно-правового способа обеспечения законности — контрольно-надзорной деятельности, интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора» <**>. Здесь же целесообразно привести мнение В. М. Горшенева и И. Б. Шахова: «…с точки зрения конкретного назначения форм деятельности органов государства применительно к каждому органу… можно различать: деятельность по планированию, организаторско-исполнительскую деятельность и контрольную (или надзорную) деятельность» <***>. Таким образом, органам внутренних дел как органам исполнительной власти, реализующим специфические правоохранительные функции, присуща контрольно-надзорная деятельность. Соотношение контрольных и надзорных функций зависит от управленческих отношений, в которые вступают органы внутренних дел. ——————————— <*> Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: СГАП, 2001. С. 326. <**> Там же. С. 329. <***> Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 19.
В научной литературе распространено достаточное множество суждений о содержании контроля и надзора. Отдельные авторы <*> отождествляют административный надзор с надведомственным контролем и ограничивают сферу его применения лишь проверкой выполнения сравнительно небольшого количества норм и правил. Другие, аналогично определяя природу административного надзора, выделяют специфические, только ему присущие, черты <**>. ——————————— <*> Салищева Н. Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970. С. 180. <**> Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 18.
Однако и те и другие однозначно сопрягают осуществление контроля и надзора с применением мер административного воздействия, в частности административного принуждения. По мнению В. П. Беляева, «контрольная функция по своему содержанию включает в себя три элемента: получение необходимой информации; ее анализ и оценка; реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований» <*>. Подобное реагирование выражается в применении к объектам мер принуждения (административного). По нашему мнению, это утверждение справедливо отнести и к административному надзору. В подтверждение изложенного целесообразно привести точку зрения Р. В. Владимирова, выделяющего в качестве одного из элементов содержания административного надзора «включение» юрисдикционного механизма <**>. Пределом «включения» он определил применение мер административного принуждения до момента назначения административных наказаний. На первый взгляд изложенное позволяет представить отсутствие различий между контролем и надзором. Однако это ошибочное мнение. Существенное различие между административным контролем и надзором ОВД заключается именно в объеме соответствующей компетенции, в глубине проникновения в деятельность подконтрольного объекта. ——————————— <*> Беляев В. П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. N 4. С. 41. <**> Владимиров Р. В. Дис. … к. ю.н. М., 1998. С. 55.
Компетентный орган, включая юрисдикционный механизм, неизбежно вынужден довести начатое до логического завершения. Иначе говоря, выявив отклонение от регламентированного порядка осуществления деятельности подконтрольного (поднадзорного) объекта, орган внутренних дел в лице его компетентного должностного лица должен произвести в полном объеме мероприятия по административному расследованию и рассмотрению дела и назначить нарушителю конкретный вид административного наказания. Иначе становится неопределенной цель контроля (надзора). В конечном счете сердцевина всех полномочий милиции состоит в праве насильственно заставлять неопределенный круг лиц что-либо сделать или, наоборот, воздержаться от каких-либо действий. Собственно, для этого общество, сознающее, что механизмы социальной саморегуляции срабатывают далеко не всегда, и имеет полицию. Вне рассматриваемой особенности милиция просто не может быть адекватно понята <*>. ——————————— <*> Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 112.
Кодексом Российской Федерации (ст. 29.13) установлена необходимость вносить в государственные органы, на предприятия, в учреждения, организации, общественные объединения обязательные для рассмотрения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Причем не определена принадлежность этой меры конкретно к контролю или надзору, поэтому данная норма применяется как по результатам контроля, так и по результатам надзора. Это положение также не доказывает отсутствие различий между контролем и надзором. Это всего лишь одна из составляющих компетенции органа внутренних дел, реализуемая по результатам контрольно-надзорной деятельности. Причины и условия совершения правонарушения устанавливаются в процессе рассмотрения административного дела. Вмешательство же в непосредственную организацию деятельности объекта происходит при осуществлении административного контроля. Административный контроль и административный надзор осуществляются в процессуальной форме и могут быть отнесены как к юрисдикционному, так и к процедурному производству. Критерием отнесения к юрисдикционному производству служит наличие в деятельности объекта признаков правонарушения (либо информации о правонарушении), т. е. наличие юридического спора. Если же такие признаки или информация отсутствуют и контроль или надзор осуществляются в плановом порядке, то их результаты оформляются в соответствии с установленной процедурой <*>. Выделяя контрольно-надзорную деятельность органов внутренних дел, осуществляемую в рамках процедурного производства, мы исходили из положений п. 4 ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Этим Законом закрепляется право контрольно-надзорных органов производить плановые мероприятия по контролю (надзору) за выполнением обязательных требований и внеплановые мероприятия, связанные с конкретными правонарушениями. ——————————— <*> См.: Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 4297.
Таким образом, контрольно-надзорная деятельность органов внутренних дел на современном этапе является сложной и многогранной. Ее реализация зависит от компетенции ОВД в сфере обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности. Осуществляется такая деятельность в процессуальной форме. Анализ специальных функций органов внутренних дел позволяет сделать вывод, что контроль и надзор являются основными направлениями деятельности, реализуемыми в рамках юрисдикционных полномочий ОВД. Нельзя рассматривать указанную деятельность как нечто стороннее, лежащее вне специальных функций ОВД и юрисдикционных полномочий этих органов.
