(Мельник Т. Е.) («Спорт: экономика, право, управление», 2008, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СПОРТИВНЫХ ФЕДЕРАЦИЙ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Т. Е. МЕЛЬНИК
Мельник Т. Е., научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
В России развитие спорта, видов спорта осуществляется в тесном взаимодействии государственных и общественных структур. В соответствии с Федеральным законом от 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <1> сочетание государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физической культуры и спорта провозглашается одним из принципов законодательства о физической культуре и спорте <2>. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2007. N 50. Ст. 6242. <2> Подпункт 3 ст. 3.
Изучение взаимодействия органов государственной власти и негосударственных организаций в сфере физической культуры и спорта как в практической плоскости, так и нормативной основы данного взаимодействия представляется особо актуальным. При этом следует отметить, что общественные структуры как на международном, так и на национальном уровнях занимают важное место в системе спорта. Трудно переоценить вклад негосударственных организаций в олимпийском движении, становлении и развитии многих видов спорта, защите прав спортсменов. Данное обстоятельство не может не учитываться при выстраивании государственного управления в сфере физической культуры и спорта. Мировой опыт весьма многообразен. Государство может не вмешиваться в сферу физической культуры и спорта или по крайней мере минимизировать свое участие в ней, может оказывать поддержку различным общественным спортивным организациям, совместно с ними развивать виды спорта и решать иные задачи в указанной сфере. Одним из инструментов влияния государства на сферу физической культуры и спорта является государственный контроль. В Российской Федерации он осуществляется в первую очередь посредством государственной аккредитации общественных организаций, развивающих тот или иной вид спорта (спортивных федераций). Необходимо обратить внимание на следующие ключевые моменты, характеризующие государственную аккредитацию спортивных федераций как метод реализации государством контрольной функции в сфере физической культуры и спорта <3>. ——————————— <3> Значение государственной аккредитации как правового института не исчерпывается только контрольной функцией. С помощью государственной аккредитации также подтверждается возможность спортивных федераций развивать тот или иной вид спорта.
1. Введение государственной аккредитации означает установление специальной системы государственного контроля за деятельностью спортивных федераций. В российском законодательстве негосударственные формирования, развивающие тот или иной вид спорта, именуются спортивными федерациями. При этом данные организации имеют статус общественных. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <4> общественная организация представляет собой одну из организационно-правовых форм общественного объединения. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения <5>. Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан <6>. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <5> Часть 1 ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях». <6> Часть 1 ст. 8 Федерального закона «Об общественных объединениях».
Отнесение спортивных федераций к общественным объединениям с точки зрения государственного контроля означает, что на них распространяются положения Федерального закона «Об общественных объединениях», закрепляющие особую систему контроля за деятельностью общественных объединений. При этом российское законодательство об общественных объединениях исходит из возможности дифференциации правового регулирования деятельности общественных объединений в зависимости от их вида. Особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений — профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, — могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» <7>. Такие особенности могут затрагивать и систему государственного контроля за деятельностью общественных объединений. Например, имеются определенные нюансы государственного контроля за деятельностью таких общественных объединений, как профессиональные союзы, политические партии. ——————————— <7> Часть 2 ст. 4 Федерального закона «Об общественных объединениях».
Введение государственной аккредитации спортивных федераций является одним из проявлений реализации правила, установленного в ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об общественных объединениях». По отношению к общей системе государственного контроля, предусмотренной Федеральным законом «Об общественных объединениях», Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» закрепляет особенную систему государственного контроля за деятельностью такой разновидности общественных объединений, как спортивные федерации. Специфика установленной системы государственного контроля за деятельностью спортивных федераций проявляется в следующем: цели контроля; организационная основа контроля; методы контроля. Цели государственного контроля деятельности спортивных федераций заключаются, во-первых, в обеспечении развития того или иного вида спорта на определенном уровне (наличие материальной базы для развития вида спорта, достижение результатов в данном виде спорта и т. д.), и во-вторых, в обеспечении соответствия спортивных федераций формальным требованиям, предъявляемым к данным организациям. Что касается второй цели, то она актуальна более всего для общероссийских спортивных федераций, которым законом предписано иметь определенный членский состав (в число их членов должны входить аккредитованные региональные спортивные федерации, действующие на территории более половины субъектов Российской Федерации <8>). ——————————— <8> Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» допускает исключение из этого правила в связи со сложностью видов спорта и другими особенностями. В порядке, определенном Правительством Российской Федерации с учетом мнения Олимпийского комитета России, возможны получение государственной аккредитации и приобретение статуса общероссийской спортивной федерации общественной организацией, членами которой являются аккредитованные региональные спортивные федерации, осуществляющие свою деятельность на территориях менее чем половины субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 14).
Организационную основу государственного контроля за деятельностью спортивных федераций составляют прежде всего уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне, по всей видимости, это Федеральное агентство по физической культуре и спорту в Российской Федерации, обеспечивающее ведение реестра общероссийских спортивных федераций (см. об этом ниже). Что касается субъектов Российской Федерации, то, исходя из конституционного принципа их самостоятельности при установлении системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации), они по своему усмотрению решают вопрос определения компетентного органа, осуществляющего государственную аккредитацию региональных спортивных федераций. Таким образом, государственный контроль за деятельностью спортивных федераций обеспечивается отраслевыми органами исполнительной власти. Но это не исключает государственного контроля за деятельностью спортивных федераций как общественных объединений и со стороны органа, принимающего решение о государственной регистрации общественных объединений. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» данную функцию осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации <9>. Министерство юстиции Российской Федерации, контролируя в целом соблюдение и исполнение законов общественными объединениями, может проверять деятельность спортивных федераций в том числе и с точки зрения Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Таким образом, для устранения избыточного государственного контроля и одновременно повышения эффективности контрольных мероприятий в отношении спортивных федераций необходима четкая координация деятельности контролирующих органов. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
Государственный контроль за деятельностью спортивных федераций как субъектов физической культуры и спорта осуществляется посредством государственной аккредитации. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» не содержит определения понятия «государственная аккредитация спортивных федераций». По смыслу Закона следует, что государственная аккредитация включает в себя принятие решения о наделении статусом спортивной федерации общественной организации, отвечающей определенным критериям и соблюдающей определенные условия, контроль за соблюдением спортивными федерациями законодательства о физической культуре и спорте и развитием видов спорта, отзыв государственной аккредитации. 2. В российской системе физической культуры и спорта государственная аккредитация имеет объективные основания. Государственная аккредитация как инструмент государственной политики в сфере физической культуры и спорта была впервые закреплена в отечественном законодательстве в 1999 г. после принятия Федерального закона N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <10>. Как следовало из данного Федерального закона, государственная аккредитация была призвана выявлять те общероссийские физкультурно-спортивные объединения, которые могли бы обеспечить проведение общероссийских и международных официальных физкультурно-спортивных мероприятий. Порядок проведения государственной аккредитации регламентировался специальным актом, утверждавшимся Правительством Российской Федерации <11>. ——————————— <10> Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2206. <11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 г. N 515 «Об утверждении Положения об аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) по различным видам спорта» // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 3022.
Следует отметить, что государственная аккредитация получила неоднозначную оценку. Были высказаны критические замечания в отношении техники государственной аккредитации, ставились под сомнение целесообразность и законность такого инструмента государственной политики в сфере физической культуры и спорта. Неудивительно, что при разработке нового Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в редакции, внесенной в Государственную Думу, государственная аккредитация спортивных федераций не предусматривалась. Вместе с тем действующий уже Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» исходит из необходимости проведения государственной аккредитации. При этом было расширено применение данного инструмента государственной политики в сфере физической культуры и спорта за счет закрепления обязанности государственной аккредитации не только общероссийских спортивных федераций, но и региональных спортивных федераций. Представляется, что государственная аккредитация имеет под собой объективные основания. Можно даже утверждать, что ее не может не быть в той системе физической культуры и спорта, которая предусмотрена Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Хотелось бы в этой связи обратить внимание на ту роль, которая отводится государству в сфере физической культуры и спорта. Органы государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации наделяются значительными полномочиями и выполняют разнообразные функции в данной сфере. Смысл Закона таков, что хотя формально развитие того или иного вида спорта обеспечивается негосударственными общественными формированиями — спортивными федерациями, данное право они получают от государства. С определенной долей условности можно говорить о том, что государство поручает указанным организациям развитие видов спорта. В этом отношении показательна терминология Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Законодатель исходит из того, что общественные организации, претендующие на осуществление деятельности по развитию видов спорта, наделяются статусом спортивной федерации <12>. ——————————— <12> Часть 2 ст. 14.
Таким образом, ответственность государства за развитие физической культуры и спорта диктует необходимость поиска средств влияния и контроля за деятельностью общественных структур в данной сфере. Без этих средств возник бы разрыв в механизме государственного управления отраслью. 3. В правовом регулировании отношений, возникающих при проведении государственной аккредитации, большое значение имеет закрепление гарантий прав и интересов спортивных федераций. Учитывая отмеченную выше активную роль государства в развитии физической культуры и спорта, следует признать, что органы государственной власти при проведении государственной аккредитации фактически осуществляют контроль за развитием вида спорта, за тем, как общественные организации, имеющие статус спортивных федераций, обеспечивают развитие того или иного вида спорта. Таким образом, объект контроля не исчерпывается в данном случае законностью в соответствующей сфере. Органы государственной власти получают право оценивать деятельность спортивных федераций с точки зрения целесообразности. Поэтому в механизме нормативного регулирования отношений, возникающих при государственной аккредитации спортивных федераций, большое значение необходимо уделить правовым гарантиям прав и интересов спортивных федераций. В первую очередь необходимо минимизировать возможность оценочных суждений со стороны государственных структур. Одним из шагов в данном направлении должно стать установление четких критериев государственной аккредитации. 4. Необходимо совершенствование законодательства о физической культуре и спорте в части государственной аккредитации спортивных федераций. Осуществление государственной аккредитации в соответствии с Федеральным законом от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» выявило ряд проблем в нормативном обеспечении контрольной функции государства в отношении предшественников спортивных федераций — общероссийских физкультурно-спортивных организаций. Прежде всего это были проблемы процедурного обеспечения реализации данной функции. Усложнение государственной аккредитации действующим Законом также может повлечь проблемы, если не сформировать полную нормативно-правовую основу государственной аккредитации. При этом следует признать, что имеющихся норм Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» недостаточно. Отметим ряд вопросов, которые должны быть решены. Кроме отмеченных выше шагов по установлению определенных гарантий прав и интересов спортивных федераций при государственной аккредитации должны быть предприняты меры по формированию подзаконной основы государственной аккредитации. Речь идет о принятии подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок государственной аккредитации региональных спортивных федераций и общероссийских спортивных федераций. Впрочем, эти меры очевидны. Соответствующие предписания о необходимости принятия таких актов содержатся в самом Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <13>. Поэтому хотелось бы обратить внимание на другие проблемные вопросы. Обозначим некоторые из них. ——————————— <13> Часть 5 ст. 13 и ч. 2 ст. 14.
По общему правилу, как было отмечено выше, получение статуса общероссийской спортивной федерации сопряжено с наличием более чем в половине субъектов Российской Федерации аккредитованных региональных спортивных федераций. Как и предыдущий Закон, новый Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» допускает возможность исключения из этого правила. Сложность культивируемого вида спорта, иные факторы могут стать основанием для получения статуса общероссийской спортивной федерации и теми общественными организациями, которые не имеют в своем составе аккредитованных региональных федераций, осуществляющих деятельность на территории более половины субъектов Российской Федерации. Вместе с тем остается открытым вопрос: а все же какого количества аккредитованных региональных спортивных федераций будет достаточно в данном случае для принятия решения о наделении статусом общероссийской спортивной федерации? Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предусматривает, что государственная аккредитация региональных спортивных федераций осуществляется по согласованию с общероссийской спортивной федерацией по соответствующему виду спорта <14>. При этом получение статуса общероссийской спортивной федерации возможно при наличии аккредитованных региональных спортивных федераций. Но неясно, как общероссийская спортивная федерация будет согласовывать аккредитацию региональной спортивной федерации, если без аккредитованных региональных спортивных федераций она не сможет иметь статуса общероссийской спортивной федерации. Таким образом, в Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» нарушена последовательность действий при создании региональных и общероссийских спортивных федераций. Конечно, во многом отмеченное противоречие нивелируется тем, что действующие аккредитованные общероссийские физкультурно-спортивные организации наделяются статусом общероссийских спортивных федераций <15> и тем самым получают возможность влиять на процесс аккредитации региональных спортивных федераций. Но возникает вопрос: как быть при создании новых общероссийских спортивных федераций? ——————————— <14> Часть 5 ст. 13. <15> Часть 1 ст. 41.
В Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» выделяются следующие функции федерального органа исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта — государственная аккредитация общероссийских спортивных федераций <16> и ведение реестра общероссийских спортивных федераций <17>. Но можно ли рассматривать данные функции как самостоятельные или это одна и та же функция, а может быть, одна функция является частью другой? Предложенный на подзаконном уровне вариант его решения не может быть признан удовлетворительным прежде всего именно потому, что его решение было перенесено на уровень актов Правительства Российской Федерации <18>. Выделенные Законом функции должны быть разграничены на уровне закона. ——————————— <16> Статья 6 и статья 14. <17> Статья 17. <18> В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по физической культуре и спорту в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 410, к полномочиям данного федерального органа исполнительной власти отнесено ведение реестра общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций (п. 5.4). Функция государственной аккредитации общероссийских спортивных федераций в данном акте не выделяется. Фактически согласно указанному Положению государственная аккредитация общероссийских спортивных федераций является не чем иным, как ведением реестра данных федераций.
