Т. Е. Мельник, младший научный сотрудник отдела социально-культурного законодательства и социологии права ИЗиСП.
В последнее время активно обсуждается вопрос реформирования законодательной базы в области физической культуры и спорта. Действующий Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» подвергается обоснованной критике как со стороны спортивного сообщества, так и юристов. Выход видится в обновлении нормативного материала и устранении ошибок предыдущих законодательных актов. Но при этом необходимы качественные изменения. Поэтому столь важным представляется широкое обсуждение как проблем, связанных с юридическим оформлением отношений в области физической культуры и спорта, так и непосредственно самих законопроектов.
4 октября 2004 г. в Государственном университете — Высшей школе экономики (ГУ-ВШЭ) на юридическом факультете было организовано обсуждение перспектив законодательного обеспечения физической культуры и спорта. В нем участвовали представители спортивной общественности, федеральных органов исполнительной власти, юристы. Активное участие приняли и студенты юридического факультета, которые не просто задавали вопросы, но и высказывали собственные мнения по затронутым проблемам. А их, и это показала дискуссия, действительно немало. Большинству известны, как правило, громкие переходы спортсменов из одних клубов в другие, допинговые скандалы, судейские ошибки (или зачастую предвзятость?). Но спектр проблем гораздо шире и, как показало обсуждение, они носят не только практический, но и теоретический характер.
Что необходимо предпринять для устранения существующих недостатков, в каком направлении следует развивать соответствующее законодательство? Так обозначил вектор дискуссии во вступительном слове первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Ю. А. Тихомиров. Он обратил внимание на динамизм, присущий нормативно-правовой базе физической культуры и спорта (подобная тенденция проявила себя и в других отраслях законодательства, например арбитражно-процессуальном). В течение десяти с небольшим лет она обновлялась дважды. В 1993 году вступили в силу Основы законодательства, а в 1999 году их сменил Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». В повестке дня — принятие нового «спортивного» закона. Но при этом правомерен вопрос об обоснованности подобной активности законодателей. Как показала практика, обновление законодательства зачастую не решало проблем, а в отдельных случаях провоцировало новые.
Рассуждая о возможных направлениях совершенствования правового регулирования в области физической культуры и спорта, Ю. А. Тихомиров также обратил внимание на комплексный характер отношений в рассматриваемой области, что необходимо учитывать в законотворческой работе.
Законодательному регулированию физической культуры и спорта в свете мирового опыта было посвящено выступление заместителя заведующего кафедрой теории права и сравнительного правоведения ГУ-ВШЭ, главного редактора журнала «Спорт: экономика, право, управление» С. И. Нагих. Он отметил, что Россия традиционно придерживалась интервенционистской модели, отличающейся значительной ролью государства в системе физической культуры и спорта. Но на современном этапе необходимо пересмотреть пределы, степень и методы государственного вмешательства в данной области.
Оценивая действующее законодательство о физической культуре и спорте, С. И. Нагих отметил, что в нем концептуально не определено место спорта в общественной жизни, а Россия является единственной в мире страной, где профессиональный спорт рассматривается в качестве предпринимательской деятельности, что не отражает его специфики. Противоречивость и пробельность правовой базы не удовлетворяют потребностям практики. Один из красноречивых примеров связан с отсутствием четкого понимания того, какова природа отношений между физкультурно-спортивными организациями и профессиональными спортсменами, а именно являются ли они гражданско-правовыми или трудовыми. Не получила в действующем законе освещения и такая актуальная проблема, как противодействие применению допинговых средств. Все это свидетельствует о необходимости совершенствования нормативно-правовой основы физической культуры и спорта.
Данная идея нашла поддержку и в выступлении ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации В. Н. Зенкова. Он обратил внимание на то, что законотворческая работа в области физической культуры и спорта предопределяется следующими факторами. Это прежде всего последствия рыночных реформ, в результате которых получил развитие профессиональный спорт, уменьшилась государственная поддержка физкультурно-спортивных организаций, возросла роль бизнеса в организации спорта. Во-вторых, законодательство о физической культуре и спорте, будучи комплексным, тесно взаимодействует с другими отраслями законодательства, что требует не дублирования, а уточнения применительно к данной области норм конституционного, административного, гражданского, трудового, образовательного, медицинского и других отраслей законодательства. Наконец, нельзя не учитывать большой опыт законотворческой работы, накопленный в субъектах Российской Федерации, с тем чтобы более точно разграничить полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в развитии физической культуры и спорта.
На трудности правового обеспечения в области физической культуры и спорта обратил внимание консультант Департамента развития социального страхования, политики в сфере физической культуры, спорта и туризма Минздравсоцразвития В. Н. Грищак. По его мнению, это во многом связано с отсутствием четкого понимания предмета законодательного регулирования. Помимо прочего требует решения и вопрос о месте и роли государства в системе физической культуры и спорта. Весьма подробно В. Н. Грищак осветил такую тему, как правовое положение федераций по видам спорта. Внимание к ним обусловлено тем, что указанные организации занимают фактически монопольное положение в том или ином виде спорта. Сложившаяся система не отличается эффективностью и, кроме того, она способствует нарушению прав спортсменов. Выход из этой ситуации видится в применении антимонопольного законодательства.
Взаимоотношению законодательства о физической культуре и спорте и трудового законодательства посвятил свое выступление доктор юридических наук, заведующий кафедрой трудового права ГУ-ВШЭ И. Я. Киселев. Он обратил внимание на отдельные спорные моменты в регламентации отношений между спортсменами-профессионалами и физкультурно-спортивными организациями. Анализ «спортивного» законодательства свидетельствует о его несоответствии в данной части Трудовому кодексу РФ, которое проявляется в сложившейся в отечественной практике системе трансферов, превращающих труд в вещный объект, что приводит к нарушению прав спортсменов. Это, кроме того, противоречит и международно-правовым актам, в частности конвенциям Международной организации труда. Основываясь на принципах трудового права, И. Я. Киселев выразил сомнение в возможности введения института заемного труда в сфере профессионального спорта. Более перспективной в законодательном обеспечении профессионального спорта представляется легализация особых санкций (например, штрафов) в отношении спортсменов. Основания для этого имеются в Трудовом кодексе РФ.
За изменение действующего Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» высказался также проректор по научной работе Российской государственной академии физической культуры, спорта и туризма, кандидат педагогических наук Н. Г. Михайлов. По его словам, обновление нормативной базы должно быть направлено в том числе и на формирование механизмов государственной поддержки спортсменов и тренеров. Кроме того, Н. Г. Михайлов затронул вопросы организационного обеспечения физической культуры и спорта. В частности, он не поддержал реорганизацию бывшего Госкомспорта в федеральное агентство, так как это грозит потерей управляемости в отрасли.
Выражая уверенность в принятии нового Федерального закона о физической культуре и спорте, начальник юридического отдела Управления делами и имущественным комплексом Росспорта А. В. Шаповалов обозначил предмет законодательного регулирования. Он должен включать в себя отношения как в области физической культуры, так и в области спорта. При этом в последнем случае необходимо дифференцированно подходить к регламентации профессионального и непрофессионального спорта. Особое внимание следует уделить определению компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В будущем Законе также должны найти отражение вопросы детско-юношеского спорта. Уделив внимание проблеме правового статуса спортсменов-профессионалов, А. В. Шаповалов допустил возможность смешанного регулирования (нормами гражданского и трудового права) отношений между ними и физкультурно-спортивными организациями. Он также поддержал идею введения в законодательство института компенсации при переходе спортсменов-профессионалов из одной физкультурно-спортивной организации в другую (в том числе и иностранную).
Не принимать поспешных решений и тщательно проработать концепцию законодательного обеспечения физической культуры и спорта предложил научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т. Е. Мельник. Он обратил внимание на то, что в данной области значительная роль принадлежит правилам, выработанным негосударственными физкультурными и спортивными организациями. Законодателю необходимо учитывать это обстоятельство. В противном случае необоснованное вторжение правовых регуляторов может породить дополнительные проблемы. Примеры тому можно обнаружить в действующем законодательстве (в частности, некорректное определение в действующем Законе о физической культуре и спорте статуса российского Олимпийского комитета). Изучение законопроектной деятельности также свидетельствует, что не всегда предлагаемые проекты способны решить ту или иную проблему (например, применение допинговых средств).
Свое мнение по обсуждаемым проблемам высказали и студенты. Ими были затронуты такие вопросы, как структурирование системы законодательства о физической культуре и спорте, компетенция органов государственной власти, осуществляющих властные функции в данной области, возможности применения антимонопольного законодательства в регулировании профессионального спорта и т. д.
В заключение Ю. А. Тихомиров отметил, что проведенное обсуждение выявило различные варианты дальнейшего совершенствования законодательства в области физической культуры и спорта. Возможно или внесение поправок в действующий закон, или принятие нового законодательного акта. Не исключается вариант дифференциации «спортивного» законодательства, предполагающий существование наряду с базовым специальных законов, посвященных тому или иному вопросу (детско-юношескому спорту, профессиональному спорту и т. п.). Кроме того, существует позиция, согласно которой не следует форсировать события и основное внимание сосредоточить на концептуальной разработке нормативно-правовых основ физической культуры и спорта. Подобная вариативность отражает реально существующие проблемы и предполагает дальнейшее широкое обсуждение возможных перспектив развития законодательства в области физической культуры и спорта.
