Елена Полотовская, ассистент кафедры «Финансовое и предпринимательское право» ФГБОУ ВПО «Государственный университет — учебно-научно-производственный комплекс», г. Орел.
Проводимая реформа приблизила автономные учреждения по своему правовому статусу к коммерческим организациям. Отличие состоит только лишь в правоспособности указанных видов субъектов гражданского оборота, а также в распределении прибыли между участниками.
В теории
Основными задачами реформы правового статуса государственных и муниципальных учреждений, начатой с принятием Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», являются: повышение качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, предоставление большей самостоятельности указанным субъектам социальной сферы, а также сокращение государственных расходов на содержание бюджетной сети.
Данный Закон позволяет, в частности, учреждениям самим оказывать услуги, зарабатывать из внебюджетных фондов. То есть государственные и муниципальные учреждения наделяются определенной свободой в привлечении наряду с бюджетными иных средств за счет приносящей доход деятельности. Однако объем данного права неодинаков для бюджетных, казенных и автономных учреждений.
Следует отметить, что правовой статус автономного учреждения представляется более привлекательным по следующим причинам.
Автономному учреждению предоставляется более широкая свобода в привлечении наряду с бюджетными иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами. При этом в отличие от казенного учреждения его учредитель (собственник) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.
Автономное учреждение сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Так, п. 1 ст. 20 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» закрепляет, что объем финансового обеспечения выполнения государственного или муниципального задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (автономному), не может зависеть от типа такого учреждения.
Соответственно учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания. Таким образом, он не может не предоставить автономному учреждению необходимое финансовое обеспечение.
Доходы автономного учреждения, в отличие от казенного, поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законом. Причем собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (п. п. 8, 9 ст. 2 Закона N 174-ФЗ), что также определяет его особый правовой режим.
Основным отличием автономного учреждения от бюджетного является право первого открывать счета не только в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований, но и в кредитных организациях, что дает ему также определенную независимость в проведении денежных операций.
Кроме того, на автономные учреждения не распространяет действие Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что позволяет названному типу учреждения как хозяйствующему субъекту заключать гражданско-правовые договоры с любыми контрагентами.
Автономное учреждение наделяется всей полнотой прав (правосубъектностью) юридического лица в гражданском праве. Автономное учреждение именно от своего имени, а не от имени Российской Федерации или органа местного самоуправления может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Автономное учреждение по сравнению с бюджетным более самостоятельно в осуществлении своей уставной, в том числе приносящей доход, деятельности, поскольку решение всех вопросов по распоряжению имуществом (за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем на праве оперативного управления) зависит только от самого учреждения (его органов управления), но не от учредителя.
В связи с изложенным представляется, что правовое положение автономного учреждения приблизилось к правовому статусу коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
Так, коммерческая организация характеризуется следующими признаками: основной ее целью является извлечение прибыли; распределение полученной прибыли между участниками организации; общая правоспособность; она самостоятельно несет ответственность по своим обязательствам.
Проведенный по указанным параметрам сравнительный анализ правового положения автономного учреждения и коммерческой организации позволил сделать следующие выводы.
Автономное учреждение призвано осуществлять отдельные функции государства в социальной сфере, и Закон N 174-ФЗ не предусматривает извлечение прибыли автономными учреждениями в качестве цели их деятельности.
На практике
Однако на практике дело обстоит иначе. Как было сказано выше, автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, оказывая платные услуги населению, сверх государственного (муниципального) задания. Хотя закон и не называет такую деятельность предпринимательской, но она обладает всеми характерными чертами предпринимательства: самостоятельность ее осуществления (мы говорили о том, что автономное учреждение вправе выбирать любых контрагентов для осуществления своей деятельности); рисковый характер, связанный с получением или неполучением прибыли; целью является извлечение прибыли (об этом скажем далее); осуществляется субъектами, зарегистрированными в установленном законом порядке.
Субсидирование для автономных учреждений предусмотрено лишь в части, необходимой для выполнения задания учредителя. Те ресурсы, которые нужны для оказания платных услуг, автономное учреждение должно обеспечить самостоятельно за счет собственных средств.
Поскольку предоставление платных услуг подразумевает наличие высококвалифицированного персонала (которому требуется соответствующая оплата труда), определенного рода технического оснащения и т. д., для автономного учреждения встает острая потребность в заработке дополнительных денежных средств.
Таким образом, в современных условиях для автономного учреждения основная цель — извлечение прибыли для эффективного и продолжительного осуществления своей деятельности.
Данный вывод обосновывается и тем, что государство как собственник имущества автономного учреждения не несет субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения: автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества. То есть автономное учреждение заинтересовано в получении прибыли также и в целях расчетов с кредиторами.
Как полноценный субъект гражданского оборота автономное учреждение наделено правом совершения крупных сделок. Вопрос о совершении крупной сделки решается руководителем автономного учреждения, который должен внести предложение в наблюдательный совет о совершении крупной сделки.
В принятии решения по совершению крупной сделки автономным учреждением учредитель никакого участия не принимает, что также подтверждает самостоятельность автономного учреждения в принятии организационно-хозяйственных решений.
Такой подход законодателя объясняется тем, что определение крупной сделки не распространяется на то имущество, которое было передано автономному учреждению в оперативное управление его учредителем.
Порядок совершения сделок, включающих в себя правомочие по распоряжению недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением собственником, предусматривает получение согласия учредителя на совершение таких актов.
Крупная сделка, совершенная с нарушением указанных требований, может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения.
Мы полагаем, что факт осведомленности другой стороны в данном случае установить достаточно сложно, поскольку закон не требует, чтобы такие решения находились в открытом доступе.
Руководитель автономного учреждения несет перед ним ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением приведенных выше требований, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.
Кроме того, как говорилось ранее, автономное учреждение не подпадает под сферу действия Закона N 94-ФЗ, что гарантирует ему свободу выбора контрагентов (данным признаком принято характеризовать предпринимательскую деятельность).
Таким образом, происходит смешение правового статуса автономного учреждения как некоммерческой организации и коммерческих организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Отличие сохранилось лишь в правоспособности указанных субъектов (общая — у коммерческих организаций, специальная — у автономных учреждений), а также в том, что в автономном учреждении не происходит распределения прибыли между участниками.
