(Гусева Т., Полотовская Е.) («ЭЖ-Юрист», 2012, N 32)
ГОСЗАКАЗ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ УЧРЕЖДЕНИЙ
Т. ГУСЕВА, Е. ПОЛОТОВСКАЯ
Татьяна Гусева, доктор юридических наук, профессор кафедры «Финансовое и предпринимательское право», Юридический институт ФГБОУ ВПО «Госуниверситет — УНПК», г. Орел.
Елена Полотовская, старший преподаватель кафедры «Финансовое и предпринимательское право», Юридический институт ФГБОУ ВПО «Госуниверситет — УНПК», г. Орел.
Проанализируем особенности правового регулирования размещения государственного (муниципального) заказа государственными (муниципальными) учреждениями разных типов в условиях их реформирования.
Казенные учреждения
Государственные и муниципальные учреждения — это учреждения, созданные РФ, субъектом РФ и муниципальным образованием (ст. 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Существует три типа учреждений: казенные, автономные, бюджетные. Согласно ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» казенные учреждения выступают государственными заказчиками. В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных до казенного учреждения для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования отвечает, соответственно, орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.
Бюджетные учреждения
Бюджетное учреждение совершает сделки по результатам размещения заказа в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ. Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внес изменения в Закон N 94-ФЗ: — название ст. 3 «Государственные нужды и муниципальные нужды» изменилось на «Государственные нужды, муниципальные нужды и нужды бюджетных учреждений»; — часть 1 ст. 3 дополнена следующим предложением: «Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений». При этом нужды бюджетных учреждений больше не являются государственными (муниципальными) нуждами. В Законе N 94-ФЗ появился термин «гражданско-правовой договор бюджетного учреждения», под которым понимается «договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения» (ч. 1 ст. 9). Введение института гражданско-правовых договоров бюджетного учреждения обусловлено проводимой параллельно с законодательством о публичных закупках реформой государственных и муниципальных учреждений. Согласно новой редакции Закона N 94-ФЗ все бюджетные учреждения стали иными заказчиками и получили право заключать указанные договоры. Эти договоры могут не содержать норм, обязательных для государственных (муниципальных) контрактов (например, о невозможности их расторжения в одностороннем порядке по инициативе заказчика). В Законе N 94-ФЗ не встречаются положения, из которых бы следовало, что нормы о государственных (муниципальных) контрактах распространяют свое действие также на гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений. Например, согласно ч. 8 ст. 9 Закона N 94-ФЗ «расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством» <1>. ——————————— <1> Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. Юстицинформ, 2012.
Федеральный закон от 21.04.2011 N 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» также внес изменения, касающиеся, в частности, бюджетных учреждений. Размещать заказ у единственного поставщика теперь смогут лица, привлекаемые бюджетными учреждениями, заключившими контракт на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), бюджетные учреждения в случае выполнения НИОКР за счет полученных грантов, художники-постановщики, декораторы и др. До 1 января 2012 года остро стоял вопрос о распространении действия Закона N 94-ФЗ на доходы от внебюджетных источников (от платных услуг). Существует судебное решение, связанное с применением положений Закона N 94-ФЗ к бюджетным учреждениям, согласно которому эти положения могут не распространяться на отношения по совершению сделок бюджетными учреждениями. ФАС СЗО при рассмотрении кассационной жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 11.12.2007 по делу N А46-11274/2007 пришел к выводу, что приобретение товаров за счет внебюджетных источников финансирования деятельности учреждения без привлечения бюджетного финансирования осуществляется учреждением самостоятельно, в том числе с возможностью увеличения цены контракта по результатам торгов. При приобретении товаров за счет внебюджетных источников финансирования деятельности учреждения не происходит расходования бюджетных средств, права и законные интересы РФ не нарушаются. Как неоднократно разъясняло Минэкономразвития России, финансирование бюджетных учреждений осуществлялось за счет бюджетных средств. Бюджетное учреждение в порядке, предусмотренном законом и определенном уставом учреждения, вправе осуществлять свою деятельность за счет внебюджетных источников. При этом доходы учреждения от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, относились к неналоговым доходам бюджета (ст. 41 Бюджетного кодекса РФ в редакции, действующей до 01.01.2011) (письма Минэкономразвития России от 04.12.2008 N Д05-5502, от 11.11.2009 N Д22-1281, от 10.02.2010 N Д22-135). Нужды бюджетных учреждений обеспечивались за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета и внебюджетных источников финансирования и являлись, соответственно, государственными или муниципальными нуждами. Таким образом, средства, находящиеся в распоряжении бюджетного учреждения, расходовались исключительно с применением процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ. Закон N 83-ФЗ внес ясность по данному вопросу. С 1 января 2011 года положения Закона N 94-ФЗ применяются к бюджетным учреждениям в полном объеме. Специалисты ставят под сомнение законность и целесообразность распространения действия Закона N 94-ФЗ (???) на доходы от предпринимательской деятельности <2>. ——————————— <2> Шиповальникова Ю. Г. Размещение заказов для нужд федерального бюджетного учреждения в условиях реформы государственных и муниципальных учреждений // Юрист ВУЗа. 2011. Июль. N 7.
По общему правилу бюджетное учреждение не вправе распоряжаться без согласия собственника особо ценным движимым имуществом, закрепленным за бюджетным учреждением или приобретенным бюджетным учреждением за счет целевых средств, выделенных собственником, а также недвижимым имуществом. Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом, а также иным имуществом, приобретенным бюджетным учреждением, последнее вправе распоряжаться самостоятельно. Соответственно, бюджетное учреждение самостоятельно вправе расходовать денежные средства, поступившие в его распоряжение за выполненные работы, оказанные услуги. Учитывая изложенное, следует поддержать вывод об отсутствии необходимости применения правил, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, при совершении бюджетным учреждением сделок за счет средств, получаемых этим учреждением при выполнении работ, оказании услуг за плату. Аналогичные доводы можно привести относительно доходов от платной деятельности автономного учреждения. Однако мы не можем согласиться с тем, что концепция проекта Федерального закона «О федеральной контрактной системе», определяя круг лиц, на которых будет распространяться действие данного Закона, не включает в него бюджетные учреждения. Действительно, прямого указания в концепции на бюджетные учреждения не имеется, но есть указание на то, что действие проекта Федерального закона распространяется в том числе на государственных заказчиков, к которым относятся получатели бюджетных средств.
Автономные учреждения
Согласно ч. 1 ст. 4 Закона N 94-ФЗ государственными, муниципальными заказчиками выступают, соответственно, государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Государственные, муниципальные и иные заказчики далее именуются заказчиками. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ установлено, что получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. Указанные нормы определяют те субъекты правоотношений, на которые распространяются положения Закона N 94-ФЗ. Автономные учреждения не входят в перечень получателей бюджетных средств, предусмотренных положениями ст. 6 БК РФ, и, следовательно, не могут выступать в качестве государственных или муниципальных заказчиков в отношениях, регулируемых Законом N 94-ФЗ. Согласно п. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ). Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Фактически автономные учреждения наряду с другими государственными и муниципальными заказчиками получают субвенции и субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников, но осваивают их не по процедуре, предусмотренной Законом N 94-ФЗ, что может привести к ограничению конкуренции, непрозрачности размещения заказов автономными учреждениями, а также к созданию преимущественных условий некоторым компаниям, с которыми заключаются контракты на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для автономных учреждений. На ликвидацию подобной коррупционной схемы направлен Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В соответствии с Законом N 223-ФЗ закупки госкомпаний, естественных монополистов, автономных учреждений становятся прозрачными и недискриминационными. Установлены основные требования к проведению закупок: — информационная открытость; — отсутствие дискриминации участников и необоснованных ограничений конкуренции; — целевое и экономически эффективное расходование средств на приобретение товаров, работ, услуг. Преимущественными способами закупок являются открытые торги в форме конкурса или аукциона. На заказчиков возлагается обязанность разработать положение о закупках и разместить его на сайте http://zakupki. gov. ru. В положении можно указывать иные (кроме конкурса или аукциона) способы закупки. В этом случае разъясняется порядок проведения закупки таким методом. Положение о закупке утверждается наблюдательным советом автономного учреждения в случае, если заказчиком выступает автономное учреждение. Закон N 223-ФЗ устанавливает принципы и основные положения закупки товаров, работ, услуг: — информационную открытость закупки; — равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; — целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (при необходимости с учетом стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализацию мер, направленных на сокращение издержек заказчика; — отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки. Извещение о проведении конкурса или аукциона размещается не менее чем за 20 дней до дня окончания подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе. Выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения договора в соответствии с критериями и порядком оценки и сопоставления заявок, которые установлены в конкурсной документации на основании положения о закупке, на аукционе — лицо, предложившее наиболее низкую цену договора или, если при проведении аукциона цена договора снижена до нуля и аукцион проводится на право заключить договор, наиболее высокую цену договора. В положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить порядок закупки указанными способами. Участниками закупки могут быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке. Правительство РФ определяет перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме. Предусмотрено ведение реестров заключенных договоров и недобросовестных поставщиков. Определены случаи, когда участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе действия (бездействие) заказчика.
