(Матиящук С. В.) («Законодательство и экономика», 2011, N 7)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ИНСТИТУТА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
С. В. МАТИЯЩУК
Кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права СибУПК С. В. Матиящук анализирует изменения в законодательстве, направленные на повышение эффективности расходования бюджетных средств государственными и муниципальными учреждениями.
Одним из наиболее кардинальных изменений, которым российская бюджетная система подверглась за последний год, явилось реформирование института права оперативного управления. В мае прошлого года Президент России подписал Закон <1>, связанный с совершенствованием правового положения государственных и муниципальных учреждений, который вступил в силу с 1 января 2011 г. Основная цель реформы — повысить эффективность расходования бюджетных средств государственными и муниципальными учреждениями во всех секторах бюджетной сферы посредством установления взаимосвязи между результатами деятельности учреждения и его финансированием. ——————————— <1> Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
С 1 января 2011 г. все бюджетные учреждения разделены на три типа: казенные, бюджетные и автономные. Общим для всех типов учреждений является то, что имущество закреплено за ними на праве оперативного управления, и, соответственно, учреждения владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества. При этом правовой режим пользования и распоряжения имуществом для казенных, бюджетных и автономных учреждений различный. Как известно, право оперативного управления относится к ограниченным вещным правам (ст. 216 Гражданского кодекса РФ), для которых характерны следующие признаки: — субъектами права оперативного управления могут быть только казенные предприятия и учреждения; — право оперативного управления предоставляет субъектам гражданского оборота полномочия по владению и пользованию имуществом, но ограничивают право распоряжения им. Вместе с тем казенные предприятия и учреждения обязаны осуществлять правомочия по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ними имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества; — собственником имущества, предоставленным на праве оперативного управления, является государство и муниципальные образования. Как казенное, так и автономное и бюджетное учреждения могут иметь только одного учредителя. Рассмотрим особенности правового режима пользования и распоряжения этим имуществом для казенных, бюджетных и автономных учреждений. Казенное учреждение получает имущество от собственника на праве оперативного управления, которое по своей сути осталось таким же, что и до начала проведения реформы бюджетных учреждений. Так, объектом права оперативного управления является имущественный комплекс, используемый строго по целевому назначению, определенному собственником имущества. Отчуждать имущество либо иным способом распоряжаться им без согласия собственника учреждение также не вправе (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Этим же имуществом казенное учреждение отвечает по своим долгам, а в случае недостаточности имущества для погашения требований кредиторов субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования). Особенности правового статуса бюджетных учреждений нового типа установлены Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». К главным из них относятся следующие: — бюджетные учреждения нового типа будут финансироваться на основе государственного или муниципального задания в форме субсидии. Отказаться от выполнения работ и услуг, предусмотренных государственными или муниципальными заданиями, бюджетные учреждения не имеют права; — учреждения вправе осуществлять деятельность, приносящую доходы. В отношении возможности оказания бюджетными учреждениями платных услуг сверх установленного задания установлено, что они могут осуществлять работы (оказывать услуги) за плату только сверх установленного госзаказом норматива в целях избавления новых бюджетных учреждений от излишней коммерциализации. Бюджетные учреждения также вправе осуществлять иные виды деятельности, не относящиеся к основным, но при наличии двух условий: такие виды деятельности должны служить достижению целей, ради которых создано учреждение, и должны быть указаны в его уставе. Доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения; — законодатель лишает бюджетные учреждения права распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними, а также имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на его покупку. И, как следствие, бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся в оперативном управлении имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества. В свою очередь, учредитель не несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав. Правовое положение автономного учреждения определяется Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», при этом действия Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» на автономное учреждение не распространяется. Автономное учреждение представляет собой своего рода симбиоз, сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций. У автономных учреждений появляются институты, характерные для коммерческих организаций: обязательный аудит, открытость и общедоступность важнейших документов о финансово-хозяйственной деятельности организации, институты крупных сделок и сделок с заинтересованностью, независимый контрольно-надзорный орган — наблюдательный совет. Основная идея создания автономных учреждений заключается в предоставлении им значительно больших по сравнению с другими типами учреждений финансово-экономических возможностей для осуществления их деятельности: — изменяется схема финансирования автономного учреждения: оно должно финансироваться на основе государственного или муниципального задания в форме субсидии. При этом государственное или муниципальное задания для автономного учреждения формируются и утверждаются учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности; — автономные учреждения вправе заниматься деятельностью, приносящей доходы. Доходы автономного учреждения остаются в его самостоятельном распоряжении, используются им для достижения целей, ради которых оно создано, и, как следствие, не относятся к доходам бюджета. Автономное учреждение освобождается от необходимости отчитываться перед учредителем по полученным доходам. Кроме того, заработанные автономным учреждением денежные средства и приобретенное за счет них имущество (здания, оборудование и др.) не могут быть переданы другим учреждениям; — автономное учреждение вправе открывать расчетные и иные счета в кредитных организациях, включая валютные. В отличие от бюджетных, автономные учреждения не обязаны осуществлять все операции с безналичными денежными средствами через лицевые счета, открытые в федеральном казначействе, что будет способствовать оперативному решению неотложных финансовых вопросов; — отменяется субсидиарная (дополнительная) ответственность учредителя по обязательствам автономного учреждения. Оно отвечает по своим обязательствам всем находящимся в оперативном управлении имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества. Таким образом, законодатель лишает автономные учреждения права распоряжения закрепленным за ним недвижимым и особо ценным движимым имуществом, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на его покупку. Таким образом, как автономное, так и бюджетное учреждения не вправе распоряжаться без согласия учредителя недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ними учредителем или приобретенным учреждением за счет выделенных учредителем целевых средств. И поэтому недвижимое имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное им за счет средств учредителя, а также находящееся у него особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету. Под особо ценным понимается движимое имущество, без которого осуществление учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (см. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 538 «О порядке отнесения имущества к категории особо ценного движимого имущества» <2>). ——————————— <2> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4237.
Решение об отнесении движимого имущества к категории особо ценного принимается учредителем. В состав особо ценного подлежит включению: 1) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает установленный критерий, а именно: — для федеральных автономных и бюджетных учреждений — от 200 до 500 тыс. руб.; — для автономных и бюджетных учреждений субъекта Федерации — от 50 до 500 тыс. руб.; — для муниципальных бюджетных и автономных учреждений — от 50 до 200 тыс. руб.; 2) иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее установленный критерий, без которого осуществление федеральным автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено; 3) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда РФ, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда РФ. К особо ценному не может быть отнесено движимое имущество, не предназначенное для осуществления основной деятельности бюджетного или автономного учреждения, а также приобретенное учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности. Системный анализ положений Законов N 174-ФЗ и N 7-ФЗ позволяет сделать вывод: право оперативного управления, на основании которого имущество принадлежит как бюджетным, так и автономным учреждениям, является по своему характеру и содержанию неоднородным и различается в зависимости от категории имущества. Так, с точки зрения правового режима имущество как бюджетного, так и автономного учреждения можно условно подразделить на две группы. К первой относятся денежные средства, полученные от собственника (бюджетные средства), недвижимое имущество, особо ценное движимое имущество, а также имущество, приобретенное за счет средств, выделенных собственником на его покупку. В отношении его действует режим, который по своей сути остался таким же, как и до начала проведения реформы бюджетных учреждений. Расходы на содержание как недвижимого, так и особо ценного движимого имущества учреждения финансируются собственником, а учреждение не вправе без его согласия распоряжаться им. И, как следствие, учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся в оперативном управлении имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества. Во вторую группу входит малоценное движимое имущество, а также полученные доходы и приобретенное имущество от деятельности, приносящей доходы. В данном случае действует по общему правилу режим права самостоятельного распоряжения, однако с определенными ограничениями: например, доходы учреждения остаются в его самостоятельном распоряжении, используются им для достижения целей, ради которых оно создано; кроме того, на совершение автономным учреждением крупных сделок с имуществом и сделок с заинтересованностью требуется согласие наблюдательного совета. В заключение хотелось бы еще раз обратить внимание на следующее: правовой режим пользования и распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, для казенных, бюджетных и автономных учреждений различный.
