(Карягин Н. Е.) («Муниципальная служба: правовые вопросы», 2012, N 3)
НОВОЕ В ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Н. Е. КАРЯГИН
Карягин Н. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Казанского (Приволжского) федерального университета.
Проект Федерального закона от 3 апреля 2012 г. N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — проект) предусматривает ряд законодательных новелл, направленных на совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений. Речь, прежде всего, идет об изменениях, вносимых в ст. 120 ГК РФ и главу «Право оперативного управления». Однако прежде чем приступить к анализу указанных новелл, необходимо, во-первых, выяснить, какие обстоятельства социально-экономического и правового характера стали причинами, предопределившими необходимость изменения правового положения государственных и муниципальных учреждений. Во-вторых, учитывая, что изменения в правовом положении данных организаций во многом являются результатом многолетней работы по совершенствованию гражданского, финансового, иных отраслей российского законодательства, необходимо дать хотя бы краткую характеристику основным законодательным актам, в соответствии с которыми были внесены изменения в правовой статус государственных и муниципальных учреждений. Что касается причин, в силу которых необходимо развитие законодательства о государственных и муниципальных учреждениях, то основным является, во-первых, необходимость повышения эффективности управления государственным и муниципальным имуществом. Поскольку в советский период развития государственные учреждения наряду с государственными предприятиями были основными субъектами гражданского оборота, то на протяжении многих десятилетий государство создавало десятки и даже сотни учреждений, закрепляя за ними соответствующее имущество. В итоге к началу проведения экономических реформ за учреждениями было закреплено большое количество земельных участков, зданий, сооружений, иных объектов недвижимости, оборудования и т. д. Естественно, что в условиях рыночных отношений необходимо обеспечить эффективное управление данным имуществом. Во-вторых, это необходимость совершенствования системы финансирования государственных и муниципальных учреждений. Ранее действовавшая система финансирования предусматривала только модель бюджетного финансирования, что не создавало достаточных стимулов для улучшения деятельности учреждений. В-третьих, первоначальная редакция ст. 120 ГК РФ фактически предусматривала одну модель учреждения, на основе которой создавались и функционировали самые разнообразные виды учреждений, в том числе и органы исполнительной власти, и высшие учебные заведения. Однако практика показала, что конструкции органа исполнительной власти и вуза должны существенно отличаться в силу задач, стоящих перед этими юридическими лицами. Например, поскольку основной целью деятельности вуза является подготовка специалистов в области высшего профессионального образования, то очевидно, что у вуза должны быть широкие возможности для ведения научно-исследовательской деятельности, сотрудничества с зарубежными вузами и т. п. Что касается совершенствования гражданского, финансового и других отраслей российского законодательства, то хотелось бы обратить внимание на следующие законодательные акты. Речь, прежде всего, идет о Федеральных законах от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <1> и N 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» <2>. Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ впервые была предусмотрена классификация учреждений в зависимости от их учредителя (частное, создаваемое гражданами и юридическими лицами, государственное и муниципальное, создаваемое соответственно Российской Федерацией, ее субъектом или муниципальным образованием). Кроме того, было предусмотрено деление государственных и муниципальных учреждений на бюджетные и автономные. Впервые было предусмотрено, что автономное учреждение несет ответственность по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом (за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества), а собственник не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Данное положение во многом является революционным, поскольку и советское, и современное российское гражданское законодательство в определении правового статуса учреждения всегда основывались на таком базисном признаке, как субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения. В судебной практике сформировались определенные подходы в применении соответствующих норм Гражданского кодекса <3>. Что касается Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ, то он подробно определяет правовое положение автономного учреждения, в том числе задачи, стоящие перед автономным учреждением, порядок создания, реорганизации и ликвидации, правовой режим имущества и органы управления данного юридического лица. Правовой статус автономного учреждения получил всестороннее исследование в научной литературе <4>. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. <2> Там же. Ст. 4627. <3> О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. N 8. <4> Новоселова Л. А. Автономные учреждения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М. А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 168 — 197; Карпова Н. И. Гражданско-правовой статус автономного учреждения по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. 28 с.
Следующий этап совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений связан с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» <5>. Наиболее важным положением данного Федерального закона явилось то, что он предусмотрел наряду с бюджетными и автономными учреждениями еще один тип государственных и муниципальных учреждений, а именно казенные учреждения. Соответствующие дополнения были внесены в ст. 120 ГК РФ, а основы правового положения казенного учреждения были закреплены в ст. 161 Бюджетного кодекса РФ. Кроме того, Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ предусмотрел, что бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Таким образом, законодатель по ряду признаков правовое положение бюджетного и казенного учреждения определяет равным образом. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ внес изменения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», среди которых, на наш взгляд, наиболее важными являются дополнения данного Федерального закона ст. 9.2, подробно определяющей правовое положение бюджетного учреждения, и ст. 17.1, закрепившей правила об изменении типа государственного или муниципального учреждения. Анализируя проект Федерального закона от 3 апреля 2012 г. N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», считаем целесообразным обратить внимание на следующие моменты. Закрепляя общее понятие учреждения, проект указывает на то, что учреждением является унитарная некоммерческая организация. Это является логическим продолжением предусмотренной ст. 65.1 проекта классификации юридических лиц на корпоративные и унитарные. В соответствии с указанной статьей к унитарным организациям относятся юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства. Безусловно, отнесение учреждений к унитарным организациям имеет большое значение для понимания сущности и правового статуса учреждения. В проекте выделяется ст. 120.1, в которой закреплены общие положения о государственных и муниципальных учреждениях. Необходимо заметить, что ранее Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ были внесены дополнения в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в частности, появилась статья 9.1 «Государственные, муниципальные учреждения», которая также закрепляет некоторые общие положения о данных юридических лицах. Что касается ст. 120.1 проекта, то в ней закреплены правила об имущественной ответственности государственных и муниципальных учреждений по своим обязательствам. Кроме того, в отличие от действующей редакции ст. 120 ГК РФ, проект предусмотрел субсидиарную ответственность собственника бюджетного и автономного учреждения по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам. Проект предусматривает немало новелл в определении правового режима имущества государственного и муниципального учреждения. Во-первых, в ст. 120 ГК РФ предлагается включить положение о том, что на имущество, закрепленное собственником за учреждением или приобретенное учреждением в соответствии с п. 4 ст. 50 ГК РФ, оно приобретает право оперативного управления в соответствии со ст. 306 ГК РФ. Таким образом, речь идет о том, что право оперативного управления возникает и на доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Тем самым в проекте решается вопрос о том, является ли самостоятельным вещным правом право учреждения на самостоятельное распоряжение доходами. Длительное время в цивилистической литературе шла дискуссия о правовой природе права на самостоятельное распоряжение доходами учреждения <6>. Учитывая, что в ст. 223 проекта, закрепляющей исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав, право учреждения на самостоятельное распоряжение доходами не указано, можно сделать вывод о том, что данное право всего лишь отражает специфику содержания права оперативного управления учреждений, занимающихся деятельностью, приносящей доход. ——————————— <6> Городилова Ю. Л. Правовое регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.
Во-вторых, ряд изменений вносится в правовое регулирование права оперативного управления (гл. 20.7 «Право оперативного управления», ст. 306, 306.1 — 306.5). Статья 306 проекта, как и действующая редакция ГК РФ, закрепляет правила о том, что учреждения владеют, пользуются и распоряжаются принадлежащим им имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. Статья 306.1 проекта закрепляет права собственника в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении. При этом в проекте, по сути дела, используются положения ст. 295 ГК РФ, в которой указаны права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. По нашему мнению, такой подход законодателя можно поддержать, поскольку в итоге права собственника в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении, приобретают конкретный системный характер. Заслуживают поддержки предлагаемые проектом дополнения по структуре органов управления учреждения, согласно которым учредитель учреждения назначает его руководителя, являющегося органом учреждения. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, руководитель государственного или муниципального учреждения может избираться его коллегиальным органом и утверждаться его учредителем. По решению учредителя в учреждении может быть создан коллегиальный орган (совет), подотчетный учредителю. Компетенция коллегиального органа учреждения, порядок его создания и принятия им решений определяются законом и уставом учреждения. Вместе с тем анализ положений проекта по совершенствованию правового статуса государственных и муниципальных учреждений позволяет сформулировать ряд вопросов, требующих изучения и глубокого теоретического осмысления. В ст. 120.1 проекта указано, что государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением. Тем самым подход проекта отличается от действующей редакции ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которой типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные. Кроме того, данный Закон предусматривает ст. 17.1, которая закрепляет общие правила об изменении типа государственных и муниципальных учреждений. Полагаем, что в ст. 120.1 проекта целесообразно было бы закрепить понятия казенного, бюджетного и автономного учреждения, которые в настоящее время закреплены в иных законодательных актах. Теоретической основой для решения указанных вопросов является предусмотренный Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации принцип так называемой генерализации, то есть превращения в общие нормы ряда имеющихся частных правил <7>. ——————————— <7> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации [Электронный ресурс] // Портал российского частного права: [сайт]. URL: http://www. privlaw. ru.
Важной особенностью правового статуса государственных и муниципальных учреждений является его межотраслевой характер, то есть регулирование не только нормами гражданского, но и административного, финансового и других отраслей права. Нормы проекта о государственных и муниципальных учреждениях в подавляющей части носят гражданско-правовой характер, хотя ст. 120.1, в частности, предусматривает, что порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом. Тем самым в проекте делается попытка установления связи норм гражданского права с нормами иной отраслевой принадлежности. Необходимо заметить, что действующее законодательство содержит положительные примеры межотраслевого регулирования правового статуса некоторых типов государственных и муниципальных учреждений. Таким примером является ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», которая, определяя правовое положение бюджетного учреждения, закрепляет нормы гражданского, административного и финансового права. Примером нормы финансового права является п. 6 указанной статьи, предусматривающий, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
