(Бутенко А. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 4)
РАЗВИТИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СТАТУСА БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ КАК УСЛОВИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН РОССИИ <*>
А. В. БУТЕНКО
——————————— <*> Butenko A. V. Development of the economic status of budgetary establishments as a condition of perfection of system of maintenance of the rights and freedom of citizens of Russia.
Бутенко Алексей Викторович, преподаватель кафедры государственного (конституционного) права Южного федерального университета (г. Ростов-на-Дону).
В статье анализируется развитие экономического статуса бюджетных учреждений как условие совершенствования системы обеспечения прав и свобод граждан России. Автор отмечает, что идея всеобщей автономизации бюджетных учреждений на данном этапе государственного строительства является невоплотимой, и ее реализация может повлечь за собой умаление и несоблюдение конституционных прав граждан и всеобщую коммерциализацию сектора государственных услуг.
Ключевые слова: бюджетные учреждения, автономные учреждения, экономический статус, обеспечение прав и свобод граждан России.
In article development of the economic status of budgetary establishments as a condition of perfection of system of maintenance of the rights and freedom of citizens of Russia is analyzed. The author notices that the idea of general autonomism of budgetary establishments at the given stage of the state building is inoperable, and its realization can entail behind itself belittling and non-observance of constitutional laws of citizens and general commercialization of sector of the state services.
Key words: budgetary establishments, independent establishments, the economic status, maintenance of the rights and freedom of citizens of Russia.
В условиях рыночной экономики государство перестает в полной мере выполнять свое социальное предназначение. По выражению Н. А. Грачева, «государство снимает с себя функции организатора совместной деятельности всех членов общества в сфере экономики, контролера меры труда и потребления, каким было социалистическое государство (в соответствии с принципом социализма «От каждого — по способностям, каждому — по труду»). Государство сохраняет за собой лишь функции арбитра между конкурирующими частными субъектами хозяйствования, в задачи которого входит установление общих правил, разрешение споров и борьба с монополистической деятельностью» <1>. ——————————— <1> Грачев Н. А. О видах и месте конституционных экономических прав и свобод человека и гражданина в системе прав и свобод // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 8. С. 11.
Между тем механизм обеспечения всего комплекса прав и свобод граждан, да и неграждан, России существует. И речь в данном случае пойдет о системе бюджетных учреждений, с помощью которой граждане реализуют свои права. Как известно, одним из признаков государства является наличие развитого государственного аппарата, в который входят органы государственной власти различного вида. Кроме того, в систему государства как единого организма, несмотря на формальное конституционное положение, входят и органы местного самоуправления <2>. ——————————— <2> Бутусова Н. В. Конституционно-правовой статус Российского государства. М.: Изд-во МГУ; Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2006. С. 16.
Указанные органы реализуют свои полномочия как непосредственно (компетенционно), так и опосредованно через подведомственные бюджетные учреждения (система государственных услуг). В настоящее время количество бюджетных учреждений велико: на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25 287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. — 302 660 учреждений <3>. ——————————— <3> Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // URL: http:// www. durna. gov. ru/ faces/ lawsearch/ gointra. jsp? c=308243-5.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 6) определяет бюджетное учреждение как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Статьей 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях» <4> учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная собственником. ——————————— <4> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 17 июля 2009 г.) // Российская газета. N 14. 1996. 24 января.
При этом нормы о правовом положении бюджетных учреждений распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами (ч. 6 ст. 161 БК РФ). Таким образом, в статусе бюджетного учреждения действуют как органы государственной власти и местного самоуправления, так и непосредственно бюджетные учреждения как таковые. Поэтому необходимо различать широкое и узкое понятие бюджетного учреждения. В широком смысле в статусе бюджетных учреждений функционирует вся система органов государственной власти и местного самоуправления, а также подведомственные им бюджетные учреждения. В узком смысле — это некоммерческие организации, получатели бюджетных средств, направляющие указанные средства на реализацию уставных задач. Наряду с бюджетным учреждением в действующем российском законодательстве в 2006 г. появилось понятие автономного учреждения. Согласно ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <5> (далее — Закон N 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. ——————————— <5> Российская газета. N 250. 2006. 8 ноября.
В отличие от бюджетных учреждений автономное учреждение финансируется не по смете, утверждаемой ежегодно в составе федерального бюджета, а за счет субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (п. 4 ст. 4 Закона N 174-ФЗ). Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью и осуществляет его финансовое обеспечение (ч. 2, 3 ст. 4 Закона N 174-ФЗ). Такой характер финансирования предполагает лишь выделение финансирования по государственному (муниципальному) заданию. Презюмируется, что основным источником покрытия расходов автономного учреждения будут доходы от оказания платных услуг. В целом идея создания автономных учреждений является рациональной, так как преобразование существующих бюджетных учреждений в автономные позволит повысить мотивацию труда, снизить бюджетные расходы и повысить качество оказываемых услуг (теоретически). В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» даже говорится о том, что существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг. По сути, органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Большинство бюджетных учреждений уже включены в хозяйственный оборот и получают достаточно высокие доходы от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 г. из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 3786 учреждений (37,9% от их общего числа) имели долю доходов от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения более 40%, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам, как образование, здравоохранение, наука и культура <6>. ——————————— <6> URL: http:// www. duma. gov. ru/ faces/ lawsearch/ gointra. jsp? c=308243-5.
Идея всеобщей автономизации бюджетных учреждений, по моему мнению, на данном этапе государственного строительства является невоплотимой, и ее реализация может повлечь за собою умаление и несоблюдение конституционных прав граждан и всеобщую коммерциализацию сектора государственных услуг. Возвращаясь к статутным характеристикам бюджетных учреждений в их сравнении с автономным учреждением, стоит заметить очень существенную гарантию защиты прав граждан: «В случае недостаточности выделенных по смете средств собственник имущества несет ответственность по обязательствам бюджетного учреждения». Такой гарантии автономные учреждения предоставить не могут, так как собственник не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения, как и автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника (ч. 5 ст. 2 Закона N 174-ФЗ). Закон N 174-ФЗ говорит о том, что автономное учреждение отвечает по своим долгам своим имуществом, однако недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств учредителя, защищено от ареста по долгам и взыскания (ч. 4 ст. 2). То есть, «если у учреждения нет иного имущества, кроме описанного выше, долг «повисает»: за него не отвечает никто, и при этом должник продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура банкротства не проводится (процедура банкротства фактически запрещена законом в отношении любых учреждений — см. п. 1 ст. 65 ГК РФ, в ред. от 03.11.2006)» <7>. ——————————— <7> См.: Вавилова А. А. Автономные учреждения как новый тип образовательных учреждений // Нормативные документы образовательного учреждения. 2007. 19 ноября.
«Отказ от субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений создает потенциальную опасность для неконтролируемого роста задолженности бюджетных учреждений» <8>. ——————————— <8> Комитет по строительству и земельным отношениям. Заключение по проекту Федерального закона N 308243-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», внесенному Правительством Российской Федерации // URL: http:// www. duma. gov. ru/ faces/ lawsearch/ search. jsp.
Таким образом, повсеместный перевод бюджетных учреждений в ранг автономных на настоящем этапе развития является преждевременным. Не могут быть оперативно осуществлены мероприятия, предполагаемые введением закона в действие: определение оптимального состава казенных, бюджетных и автономных учреждений; внесение изменений в уставные документы учреждений (всех); изменение трудовых договоров с руководителями бюджетных учреждений; разработка и внедрение в практику института государственных (муниципальных) заданий; определение порядка и условий контроля за выполнением государственных (муниципальных) заданий; инвентаризация и разграничение имущества для учреждений, включая оценку достаточности (избыточности этого имущества), определение состава особо ценного движимого имущества <9>. ——————————— <9> Там же.
В настоящее время собственнику необходимо предоставить право выбора типа учреждения (бюджетного либо автономного), так как только глубокий анализ деятельности конкретного учреждения позволит определить возможность смены его типа.
