(Морозова И. Г.) («Законодательство и экономика», 2012, N 11)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ИСТОРИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
И. Г. МОРОЗОВА
Доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Московского гуманитарного университета И. Г. Морозова прослеживает историю развития саморегулируемых организаций в Российской Федерации и приходит к выводу о значимости института саморегулирования для современного экономического и торгового оборота.
История саморегулирования и самоуправления в России насчитывает не одно столетие. Однако появление саморегулируемых организаций (СРО) в России явилось заимствованием многовекового зарубежного опыта. Стремление профессионалов к объединению столь же понятно, как и вообще общечеловеческое стремление людей к объединению. Поэтому профсообщества имеют весьма глубокие исторические корни и примеры в древнейшей истории мира. Между тем со временем профессиональные объединения стали носить более системный и отрегулированный характер, имеющий некое подобие правового регулирования. Дошедшие до нас источники свидетельствуют, что уже в VI в. до н. э. в римском обществе создавались профессиональные союзы ремесленников, булочников, швейников и т. д. <1>. «Исследователи полагают, что все вольные союзы, когда-либо существовавшие в Риме, носили публичный характер и возникли на почве публичного права. …В императорское время и позднее, в постклассическую эпоху, образовались наследственные цехи, члены которых вместе с их потомками обязаны были отправлять известное ремесло как повинности в пользу государства, которое за это освобождало их от несения других тягот. Таковы были коллегии ремесленников, хлебопеков и булочников, корабельщиков в Риме и провинциях. …Коллегии, которые не были прямо учреждены правительством, а образовывались самими ремесленниками, благодаря единству ремесленной или промышленной специальности, приобретали тот же принудительный характер» <2>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <1> Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского. М.: Юриспруденция, 2006. С. 95. <2> Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица: очерк истории и теории: Учеб. пособие. М.: Статут, 2003. С. 49 — 51.
Мысль о принудительном вовлечении людей в профессиональные объединения возникла в постклассический период развития римского права в результате хозяйственного и общественного развития в целях стабилизации хозяйства и укрепления государства. Членство в этих объединениях было постоянным, оно сохранялось до конца жизни. В сущности, эти объединения представляли собой посреднические институты, связывавшие римских ремесленников, работников и торговцев с государством <3>. ——————————— <3> Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право: Базовый учебник / Под ред. В. А. Томсинова. М.: Зерцало, 2000. С. 96.
Таким образом, основная цель подобных объединений состояла не в защите прав и интересов участников, а в более удобном для государства способе контроля над ремесленниками, работниками и торговцами. Изначально аналогичные цели стояли и перед средневековыми цеховыми объединениями. Так, система гильдий и цехов в городах XI — XII вв. происходила от ранней германской гильдии, являвшейся военным и религиозным братством. Однако указанные гильдии и цеха представляли собой организации добровольцев для взаимной защиты и осуществления своих прав. С возникновением городов в последние десятилетия XI столетия распространились купеческие, благотворительные, ремесленные и иные гильдии светского характера. Типичная гильдия стремилась поддерживать высокие нравственные стандарты поведения, наказывая своих членов за богохульство, азартные игры, ростовщичество и др. В ремесленных цехах устанавливались правила производителей шерсти, шелка, кожи, серебра, иных продуктов, в корпорациях лиц свободных профессий — правила врачей, судей, нотариусов, ряда других профессий <4>. ——————————— <4> Бергман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. 2-е изд. М.: Инфра-М-Норма, 1998. С. 366.
Гильдии регулировали такие вопросы, как условия ученичества, прием в члены гильдии, календари рабочих дней и праздников, стандарты качества работ, минимальные цены, расстояние между торговыми и производственными помещениями, согласование условий продажи с целью ограничения конкуренции внутри гильдии и уравнивания объемов продаж, запрещение продажи в кредит, кроме членов гильдии, ограничения на импорт и иные протекционистские меры. Обычно во главе гильдии стояли два или более представителей, называвшиеся консулами, проводились общие собрания гильдии с совещательными полномочиями, а также имелся малый совет для поддержки консулов и других главных исполнительных должностных лиц. Руководящие лица гильдии часто образовывали третейский суд, куда члены гильдии должны были обратиться, прежде чем переносить спор в суд города <5>. Указанные объединения по своему назначению были уже более близки к СРО, чем подобные объединения в постклассический период развития Рима. ——————————— <5> Перегудов И. В., Тай Ю. В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник ВАС РФ. 2003. N 7. С. 134.
Таким образом, уже в XI — XII вв. определились основные задачи подобных объединений, сохранившиеся и в настоящее время. Так, к ним можно отнести условия приема в члены, ученичество, стандарты качества работ, а также образование третейских судов для рассмотрения споров. Саморегулирование непосредственно предпринимательских отношений появляется в Средние века в Западной Европе, где возникают первые объединения купцов. «Отдельные сословия вырабатывали самостоятельно порядок юридических отношений между своими членами. В каждом городе купцы разделялись на корпорации сообразно предмету своей торговли. Развивалось особое обычное право для каждой корпорации» <6>, что теперь называется правилами и стандартами СРО. Обычное право корпораций развивалось, поскольку отсутствовало государственное регулирование их деятельности. Однако «с усилением государственности верховная власть берет на себя задачу устроения частных отношений членов общества» <7>, и государственное регулирование постепенно заменяет саморегулирование. ——————————— <6> Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права: В 4 т. М.: Статут, 2003. Т. I. С. 54. <7> Шершеневич Г. Ф. Указ. соч. С. 56, 57.
Таким образом, появившееся в Средние века в Западной Европе особое обычное право для каждой корпорации, по сути, явилось отправной точкой для разработки стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности в современных СРО. Основная разница заключается в том, что в Средние века подобный прообраз саморегулирования был вызван отсутствием государственного регулирования, а с появлением последнего перестал использоваться. В настоящие время наблюдается обратный процесс — передача государством функции управления объединениям предпринимателей. Основной идеей саморегулирования является выполнение лицами, действующими на определенном рынке, правил и стандартов, исходящих не от государства, а от них самих и ими же утверждающихся. Поскольку самостоятельно следить за их выполнением затруднительно, создается организация для осуществления надзора над выполнением правил и стандартов и применения санкций к нарушителям. Такие организации получили название «саморегулируемые». Впервые термины «саморегулирование» и «саморегулируемая организация» (self-regulatory organization) появились в США и Великобритании в начале XX в. Так, термин «саморегулируемые организации» в Великобритании используется только для характеристики юридических лиц, действующих в сфере финансовых услуг. Остальные организации, объединяющие профессионалов, целью которых является саморегулирование в какой-либо области, именуются саморегулируемыми ассоциациями и подчинены иному законодательству <8>. ——————————— <8> Грачев Д. О. Саморегулируемые организации: зарубежный опыт и тенденции развития российского законодательства // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 3. С. 42.
Саморегулируемые организации в США не только разрабатывают правила и стандарты, но и осуществляют функции, сходные с лицензированием профессиональной деятельности на фондовом рынке <9>. ——————————— <9> Грачев Д. О. Указ. соч. С. 122.
В России развитие СРО было и остается сложным процессом. Можно говорить, что сама идея саморегулирования в силу своей значимости для развития социальных структур общества находила свое воплощение и ранее, если не в виде саморегулируемых организаций как таковых, то в близких формах. В «дореформенные» времена в России XX в. существовали особые профессиональные объединения, определявшие порядок членства, устанавливавшие для своих членов общеобязательные правила работы. Такие организации в том или ином виде были наделены со стороны государства определенными функциями, исполнять которые дозволялось только им. Примером могут служить коллегии адвокатов, выполнявшие функции оказания юридической помощи населению и предприятиям, по сути, входившие в государственную систему юстиции, а также (в какой-то мере) профессиональные союзы, кому предоставлялось право выражать и защищать интересы своих членов, контролировать их деятельность и деятельность иных лиц (например, работодателей, собственных органов). Позднее подобные объединения по профессиональному признаку стали появляться и в других сферах социальной и профессиональной деятельности — нотариальные, адвокатские палаты, объединения аудиторов, оценщиков, риэлтеров, арбитражных управляющих <10>. Причем именно в этот период помимо задачи защиты интересов членов объединений четко формулируется основная задача саморегулируемых организаций — установление общеобязательных правил. ——————————— <10> Чикулаев Р. Развитие деятельности и перспективы саморегулируемых организаций на финансовых рынках в современных условиях // Законодательство и экономика. 2005. N 2. С. 21.
Анализ законодательства о саморегулировании позволяет установить следующую периодизацию истории становления саморегулирования в современной России: 1) первый период — конец 1980-х — середина 1990-х гг. — характеризуется полным отсутствием нормативно-правовой базы создания и функционирования СРО. В этот период саморегулирование появилось в отдельных социальных сферах, в первую очередь в экономике. В указанный период субъекты социальных отношений объединяются в добровольные объединения, являющиеся по своей сути прообразом СРО. Указанные объединения до середины 1990-х гг. носили характер общественных объединений, прежде всего социальных субъектов. Несомненно, они обладали некоторыми полномочиями в сфере саморегулирования. Однако сама идея саморегулирования в этот период носила характер внутренних взаимоотношений членов данных объединений, главной целью которых оставалась защита своих прав, а не регулирование деятельности участников; 2) второй период — с 1994 по 2002 гг. — характеризуется зарождением законодательного регулирования саморегулирования в отдельных сферах и направлениях предпринимательской и профессиональной деятельности, возникновением и развитием отдельных СРО. Впервые факт существования саморегулируемых организаций как таковых был признан в Указе Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» <11>. Созданная в соответствии с названным Указом Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) была наделена полномочиями принимать обязательные для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и участников рынка ценных бумаг постановления и распоряжения по вопросам регулирования этого рынка, деятельности его профессиональных участников и их объединений (в том числе саморегулируемых организаций) и контроля над соблюдением законодательных и нормативных актов. ——————————— <11> СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2972.
После принятия Закона о рынке ценных бумаг были зарегистрированы две саморегулируемые организации: в 1995 г. — Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР) и в 1997 г. — Профессиональная ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД). Факт узаконивания статуса СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг стал отправной точкой для становления саморегулирования как на фондовом рынке России, так и в других отраслях и сферах социальных отношений. В большей степени это затронуло институт несостоятельности. Так, в конце 2002 г. был принят Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» <12>, согласно которому право назначать арбитражных управляющих и контролировать их деятельность было передано СРО. ——————————— <12> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
В последующем концепция саморегулируемых организаций находит отражение в правовом регулировании и других видов деятельности: реклама (ст. 28 Федерального закона от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ «О рекламе» <13>), оценочная и аудиторская деятельность (ст. 22 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» <14>, ст. 20 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» <15>). Одновременно в программных документах различного рода совершается поворот к саморегулированию экономики и усилению роли СРО <16>. ——————————— <13> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864 (утратил силу). <14> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813. <15> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3422. <16> Постановление Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 283 «Об утверждении Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности» // СЗ РФ. 1998. N 11. Ст. 1290; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 785 «О государственной программе защиты прав инвесторов на 1998 — 1999 годы» // СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3870; Постановление ГД ФС РФ от 19 апреля 2000 г. N 309-III ГД «Об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год» // СЗ РФ. 2000. N 17. Ст. 1849; Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. N 121 «О федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в РФ на 2000 — 2001 годы» // СЗ РФ. 2000. N 8. Ст. 959; распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 — 2004 годы)» // СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3295.
Таким образом, в указанный период на законодательном уровне признается факт существования саморегулируемых организаций, закрепляются их основные функции: установление правил и стандартов деятельности, обеспечение условий профессиональной деятельности, защита интересов их членов; 3) третий период — с 2003 г. по настоящее время — характеризуется принятием Закона о саморегулируемых организациях. Для того чтобы иметь возможность обозначить границы вмешательства государства в процесс саморегулирования, выделить частную инициативу делового и профессионального сообществ и оградить ее от давления государственных институтов, в России с 2003 г. начинается активная работа над проектом Федерального закона «О саморегулируемых организациях» <17>. ——————————— <17> Проект Федерального закона N 348631-3 «О саморегулируемых организациях» // www. duma. gov. ru; проект Федерального закона N 348131-3 «О саморегулируемых организациях» // www. valuer. ptt. ru.
В результате в ноябре 2007 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» <18>. Указанный Закон обеспечивает терминологическое единообразие, определяет основные требования к СРО, что создает правовую основу для формирования таких организаций в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Так, после принятия указанного Закона отмечается активное развитие саморегулирования в самых различных отраслях экономики России. В частности, можно выделить саморегулируемые организации: аудиторов <19>; патентных поверенных <20>; основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации, строительство <21>; жилищных накопительных кооперативов <22>; органы саморегулирования в области рекламы (некоммерческие партнерства, ассоциации и союзы юридических лиц) <23>; в сфере теплоснабжения <24>; в области энергетического обследования <25>. ——————————— <18> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <19> Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15. <20> Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 316-ФЗ «О патентных поверенных» // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 24. <21> Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <22> Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 41. <23> Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232. <24> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159. <25> Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.
Таким образом, история возникновения саморегулирования насчитывает ни одно столетие. Как уже отмечалось, прообразы саморегулируемых организаций возникали на разных исторических этапах и в разных формах. Говоря о развитии саморегулирования в Российской Федерации, необходимо подчеркнуть: принятие Закона о саморегулируемых организациях стало отправной точкой для стремительного развития СРО в самых различных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, а также широкого распространения саморегулирования в регионах России. Это лишний раз свидетельствует о несомненной значимости института саморегулирования для современного экономического и торгового оборота.
Библиография
Бергман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования. 2-е изд. М.: Инфра-М-Норма, 1998. Грачев Д. О. Саморегулируемые организации: зарубежный опыт и тенденции развития российского законодательства // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 3. Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица: очерк истории и теории: Учеб. пособ. М.: Статут, 2003. Перегудов И. В., Тай Ю. В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник ВАС РФ. 2003. N 7. Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право: Базовый учебник / Под ред. В. А. Томсинова. М.: Зерцало, 2000. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского. М.: Юриспруденция, 2006. Чикулаев Р. Развитие деятельности и перспективы саморегулируемых организаций на финансовых рынках в современных условиях // Законодательство и экономика. 2005. N 2. Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права: В 4 т. М.: Статут, 2003. Т. I.
