(Булгакова Л. И.) («Право и экономика», 2013, N 4)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ СВОИХ ЧЛЕНОВ
Л. И. БУЛГАКОВА
Булгакова Лариса Ивановна, старший научный сотрудник Института государства и права РАН. Кандидат юридических наук. Специалист по предпринимательскому праву. Родилась 27 октября 1954 г. в г. Москве. В 1981 г. окончила юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. Автор следующих трудов: «Аудит в России: механизм правового регулирования» (М., 2005); «О взаимодействии государства и саморегулируемых организаций в предпринимательстве» (Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права. М., 2011); «Развитие законодательства об аудиторской деятельности» (Право и экономика. 2009. N 5).
Автор рассматривает обеспечение имущественной ответственности СРО по обязательствам своих членов как принцип саморегулирования и одну из основных функций саморегулируемых организаций.
Ensuring liability of self-regulating organizations on behalf of its members L. I. Bulgakova
The author considers the provision of SRO property liability for the obligations of its members as the principle of self-regulation and one of the main functions of self-regulatory organizations.
С 1 июля 2013 г. начинают действовать нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ), в соответствии с которыми саморегулируемая организация несет вместо субсидиарной солидарную ответственность по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, в случаях, предусмотренных ст. 60 ГрК РФ <1>. Солидарную ответственность предлагается также установить для саморегулируемых организаций в области энергетических обследований и их членов (энергоаудиторов) <2>. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 28 ноября 2011 г. N 337-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7015. <2> См.: законопроект N 104515-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», находящийся на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации».
Таким образом, наметилась тенденция повышения ответственности саморегулируемых организаций (далее — СРО) по обязательствам их членов и усиления гарантий защиты интересов потребителей услуг участников СРО. В то же время в печати высказывается мнение о том, что установление солидарной ответственности СРО и ее членов по обязательствам последних противоречит базовому принципу Закона о саморегулируемых организациях, а именно обеспечению дополнительной имущественной ответственности СРО <3>. ——————————— <3> См., напр.: Солидарная ответственность СРО // Сайт Главсоюз: www. glavsouz. ru/new/view/293.
В связи с этим возникают вопросы: насколько допустимо подобное изменение в отраслевом законодательстве? не противоречит ли установление солидарной ответственности СРО и ее членов по обязательствам последних принципам саморегулирования? Известно, что принципы права — это руководящие начала, исходные положения, определяющие характер правового регулирования соответствующих общественных отношений. В юридической литературе их назвали своеобразной несущей конструкцией, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся система права; они служат основным ориентиром всей правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов [1]. Такие руководящие начала — не нечто умозрительное, но определяемое объективно существующими экономическими условиями, характером регулируемых общественных отношений и целями их регулирования. Изложенное выше в полной мере относится к принципам саморегулирования, закладывающим правовой фундамент регламентации СРО. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о СРО) направлен на реализацию единой государственной политики по защите интересов предпринимателей и усиление их ответственности перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг). Особенности СРО, создаваемых в различных отраслях экономики, учитываются в других федеральных законах. В контексте рассматриваемых вопросов заслуживает внимание ст. 3 указанного акта, в которой содержатся определение понятия СРО и предъявляемые к требования. Одним из таких требований выступает обеспечение СРО дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со ст. 13 Закона о СРО. Именно данное требование возводится в следующий принцип саморегулирования: обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности по обязательствам своих членов. Из данной формулировки Закона делается вывод о субсидиарной ответственности СРО по обязательствам своих членов в смысле ст. 399 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). При этом п. 5 ст. 3 Закона о СРО предусмотрено, что федеральными законами могут быть установлены иные требования к некоммерческим организациям, объединяющим субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, для признания их СРО, а также могут быть установлены (по сравнению с указанными в данном Законе) повышенные требования к СРО. Следовательно, единых требований или квалифицирующих признаков СРО закон, призванный систематизировать уже сложившиеся правовые институты саморегулирования в различных сферах [2], не предусматривает. Формулировка данной нормы позволяет предположить, что рассматриваемое нами требование может быть изменено федеральным законом в сторону его повышения по сравнению с тем, как оно было предусмотрено Законом о СРО, что и наблюдается в нормотворческой практике. Установленные нормы о солидарной ответственности СРО в порядке, предусмотренном ст. 60 ГрК РФ, являются тому примером. Таким образом, нечеткость формулировки данной правовой нормы ведет к ее различным трактовкам. По нашему мнению, следовало бы внести соответствующие коррективы для устранения правовой неопределенности. Так, одно из требований к СРО можно было бы определить как обеспечение имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами. При этом способы обеспечения имущественной ответственности членов СРО перед потребителями и иными лицами могут быть различными. В соответствии со ст. 13 Закона о СРО к таким способам относятся: создание системы личного и (или) коллективного страхования; при этом в указанном акте определяется лишь минимальный размер страховой суммы по договору страхования ответственности каждого члена. Федеральные законы, регламентирующие соответствующий вид предпринимательской или профессиональной деятельности, могут предусматривать обязательное страхование гражданской ответственности таких субъектов; формирование компенсационного фонда за счет денежных взносов членов СРО. Федеральными законами могут устанавливаться иные требования, чем те, которые предусмотрены Законом о СРО, к порядку формирования компенсационного фонда, его минимальному размеру и размещению его средств. Напомним, что субсидиарной ответственностью является дополнительная ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за ненадлежащее исполнение обязательства в случаях, предусмотренных законом или договором. Для субсидиарного должника она наступает, если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование (ст. 399 ГК РФ). Такая ответственность призвана дополнить ответственность основного должника, а, значит, направлена на усиление защиты интересов кредитора (потерпевшего). При солидарной ответственности кредитор вправе требовать исполнения обязательств как от всех должников совместно, так и от любого из них в отдельности, при этом как полностью, так и в части долга. В случае если кредитор не получил полного удовлетворения от одного из солидарных должников, он имеет право требовать недополученное от остальных солидарных должников, которые остаются обязанными до тех пор, пока обязательство не исполнено полностью. Должник, исполнивший обязательство полностью, приобретает право регрессного требования к остальным должникам в равных долях за вычетом доли, падающей на него самого (ст. 325 ГК РФ). Следовательно, ответственность в порядке регресса обеспечивает возложение неблагоприятных последствий на действительных виновников и имеет место быть в случаях, если законом предусматривается ответственность одного лица за деятельность другого. В то же время закон допускает сочетание различных видов ответственности, в результате чего может образоваться сложная многоступенчатая модель ответственности. Ответственность по обязательствам хозяйствующего субъекта с участием СРО — иллюстрация сложной многоступенчатой модели. Так, в первую очередь несет ответственность виновник причинения вреда — член СРО; во вторую очередь, в случае если имущественные возможности члена СРО (основного должника) недостаточны для возмещения вреда, либо такой субъект отказался его возмещать, — наступает ответственность СРО в пределах компенсационного фонда. В третью очередь возникает обязанность всех членов СРО внести дополнительные взносы в компенсационный фонд для его пополнения. Таким образом, по существу, ответственность распределяется между всеми участниками СРО, что получило название коллективной ответственности. Вернемся к новеллам ГрК РФ и рассмотрим модель ответственности, установленную ст. 60 новой редакции указанного акта. Данная статья предусматривает возмещение вреда, причиненного вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения. В соответствии с предложенной моделью в первую очередь собственник здания (концессионер, застройщик, технический заказчик) возмещает вред и выплачивает компенсацию сверх возмещения вреда. В случае если гражданская ответственность указанных лиц была застрахована, они возмещают вред в части, не покрытой страховым возмещением. Во вторую очередь в порядке регресса солидарно отвечают член СРО, СРО и другие субъекты, указанные в ГрК РФ, в размере возмещения вреда и выплаты компенсации сверх возмещения вреда. В третью очередь, если регрессные требования будут предъявлены и затем удовлетворены, всем членам СРО будет необходимо пополнить компенсационный фонд, из которого производились соответствующие выплаты <4>. ——————————— <4> Что касается возмещения вреда, связанного с нарушениями требований к обеспечению безопасности многоквартирного дома (или его части), такое возмещение производится в соответствии с гражданским законодательством. Ответственность наряду с причинителем вреда — членом СРО солидарно несут СРО и другие, указанные в ГрК РФ лица.
Насколько обоснована позиция законодателя в части возложения солидарной ответственности СРО и ее членов? Причины, по которым законодатель установил солидарную ответственность СРО и ее членов, вполне очевидны. СРО строительного комплекса выдают свидетельство о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и, таким образом, выступают своеобразными гарантами качества выполняемых работ, поэтому отвечают, наравне со своими членами, за нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства. Кроме того, не усложняется и без того непростая процедура взыскания убытков для потерпевшего. В основе предлагаемых изменений в Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» об установлении солидарной ответственности СРО и ее членов лежит та же причина. Такая ответственность будет возникать, когда СРО сделает отметку о надлежащем качестве результатов энергетического обследования, по существу, гарантирует качество услуг энергоаудитора. Таким гарантом СРО выступает не всегда: например, объединения аудиторов не проверяют выводы, сделанные в аудиторском заключении своим членом. В этом случае едва ли целесообразно ставить вопрос о солидарной ответственности СРО аудиторов и ее членов. Таким образом, СРО может нести субсидиарную или солидарную ответственность в зависимости от отраслевой специфики. Полагаем, что в Законе о СРО следовало бы установить общее правило о презумпции субсидиарной ответственности СРО по обязательствам каждого его члена, поэтому при отсутствии в федеральных законах норм о солидарной ответственности СРО будут отвечать дополнительно по обязательствам членов средствами компенсационного фонда. Такой вид ответственности может стать действенным способом защиты интересов кредитора, который позволяет сохранить баланс интересов кредитора (потерпевшего) и дополнительного должника (СРО). На различие моделей ответственности с участием СРО помимо специфики видов деятельности субъектов оказывают влияние и другие факторы. Прежде всего, имеет значение субъектный состав рассматриваемых отношений. При этом следует учитывать, что в одном случае речь идет о договорной ответственности и участниками таких отношений, с учетом терминологии Закона о СРО, выступают потребитель произведенных товаров (работ, услуг) и член СРО (как исполнитель соответствующих товаров, работ, услуг); в другом — о внедоговорной. В последнем случае участниками отношений могут быть иные лица (граждане и юридические лица), которым причинен вред вследствие ненадлежащего качества произведенных товаров (работ, услуг), и СРО, членом которой является причинитель вреда. В Законе о СРО правовая категория «потребитель» используется достаточно широко. Потребителем могут быть граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, юридические лица. Так, оценку стоимости имущества может заказать и гражданин, и юридическое лицо; услугами арбитражного управляющего пользуются субъекты, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами). Аудиторы в основном оказывают свои услуги лицам, которые в соответствии с российским законодательством должны составлять бухгалтерскую (финансовую) отчетность, а ревизионные союзы — члены СРО — проводят проверки кооперативов, которые в смысле подп. 3 п. 3 ст. 3 Закона о СРО также подпадают под категорию «потребитель». Исполнители — это субъекты предпринимательской деятельности, т. е. индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном законом порядке, или субъекты профессиональной деятельности — физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами. Вполне очевидно, что правовой статус участников таких отношений различен. Потребителем услуг могут выступать и граждане, и юридические лица. Гражданин, как экономически наиболее слабая сторона, нуждается в особой защите своих прав. Еще одним фактором, имеющим значение для регулирования отношений ответственности с участием СРО, выступает страхование личной и (или) коллективной ответственности субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности. Институт страхования ответственности имеет свои положительные стороны. Он рассматривается как способ снижения бремени расходов СРО на случай неисправности участника по своим обязательствам. Такой институт также позволяет эффективно обеспечить возмещение вреда, поскольку основан на принципе распределения убытка в одном случае между множеством других случаев, подверженных однородной опасности, за счет заранее образуемого страхового фонда <5>. ——————————— <5> См.: Ершов О. Г. Саморегулируемые организации в строительстве: вопросы страхования ответственности участника по строительным подрядам // http://www. juristlib. ru/book_7852.html.
Как правило, гражданская ответственность субъектов профессиональной деятельности страхуется в обязательном порядке. Однако обязательность страхования не является общим правилом для всех субъектов. Следует также отметить различные финансовые возможности СРО в части обеспечения имущественной ответственности своих членов, для чего и формируется компенсационный фонд. Законом о СРО в качестве общего правила установлен минимальный размер взноса в этот фонд, который не может быть меньше 3 тыс. руб. Минимальный размер самого компенсационного фонда не определен ни в Законе о СРО, ни в других федеральных законах. И это не случайно, поскольку на размер компенсационного фонда влияют не только численный состав СРО, но и сфера профессиональной деятельности, правовой статус участника СРО, а также наличие договора страхования гражданской ответственности члена организации. Закон о СРО предоставляет широкие возможности в части установления особенностей правового режима компенсационного фонда СРО в зависимости от отраслевой принадлежности такой организации. В некоторых случаях имеются положения, предусматривающие предельные размеры компенсационной выплаты на одного члена СРО — виновника причинения вреда <6> — с целью соразмерного удовлетворения требований потерпевших и, таким образом, защиты интересов других лиц — потребителей услуг. ——————————— <6> См., напр.: пункт 17 ст. 33.1 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870; ст. 24.8 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813; п. 11 ст. 25.1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
Полагаем, что нами вполне убедительно были продемонстрированы особенности, влияющие на механизм ответственности с участием СРО, включая вид предпринимательской или профессиональной деятельности ее субъекта. Нормы, учитывающие в той или иной степени указанные факторы, содержатся в федеральных законах. Однако в перечень особенностей, которые могут устанавливаться другими федеральными законами, содержащийся в п. 2 ст. 1 Закона о СРО, специфика механизма ответственности с участием СРО не включена. Это свидетельствует о несогласованности норм законодательства, регламентирующих деятельность таких организаций. В современных условиях саморегулированию как инструменту взаимодействия государства, бизнеса и общества придается особое значение. На необходимость развития саморегулирования неоднократно указывалось в документах, определяющих основные направления развития России <7>. ——————————— <7> См., напр.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Содержанием саморегулирования является деятельность СРО по принятию обязательных для участников организации стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и контроль их выполнения. Этим деятельность СРО не исчерпывается: ее важной частью выступает обеспечение имущественной ответственности членов и осуществление необходимых для этого обязанностей, в частности формирование компенсационного фонда, размещение его средств, производство компенсационных выплат и т. п. Основные функции, права и обязанности СРО определяются в ст. 6 Закона о СРО. Так, в ней указано, что СРО: разрабатывает и устанавливает условия членства; применяет меры дисциплинарного воздействия в отношении своих членов; образует третейские суды; представляет интересы своих членов в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и пр. В данной статье отсутствует такая функция, как обеспечение СРО имущественной ответственности по обязательствам их членов. Отметим, что перечень основных функций, закрепленный в этой статье, не является исчерпывающим: организация может осуществлять и иные функции, в том числе предусмотренные федеральными законами и уставом некоммерческой организации. Однако рассматриваемая нами функция присуща всем видам СРО независимо от их отраслевой принадлежности, она имеет особое значение в связи с тем, что через нее реализуется аналогичный принцип саморегулирования. Полагаем, что следовало бы закрепить в Законе о СРО обеспечение СРО имущественной ответственности по обязательствам своих членов как одну из основных функций, выполняемых СРО. В заключение повторим, что одним из базовых (основополагающих) принципов саморегулирования выступает принцип обеспечения СРО имущественной ответственности по обязательствам своих членов. Он не имеет аналогов в системах саморегулирования других стран. Механизм реализации данного принципа может заключаться в различных средствах, в том числе и в способе формирования компенсационного фонда в целях возмещения вреда, возникшего вследствие недостатков оказанных членами СРО услуг. В Законе о СРО следовало бы предусмотреть основные параметры правового режима компенсационного фонда. СРО может отвечать по обязательствам своих членов субсидиарно или нести солидарную ответственность с учетом отраслевой принадлежности; однако если федеральными законами не конкретизируется вид ответственности, то в Законе о СРО было бы целесообразно установить диспозитивной нормой принцип субсидиарной ответственности. Полагаем, что разумно было бы также дополнить перечень основных функций СРО, содержащийся в Законе о СРО, такой функцией, как обеспечение СРО имущественной ответственности по обязательствам своих членов.
Список литературы
1. Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд. перераб. и доп. М., 2004. 2. Романовская О. В. Публичная корпорация: понятие, значение, проблемы и перспективы определения правового статуса // Реформы и право. 2011. N 2.
