(Кардашова И. Б.) («Российский следователь», 2006, N 5)
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ СИСТЕМЫ МВД РОССИИ КАК СУБЪЕКТА ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
И. Б. КАРДАШОВА
Кардашова И. Б., докторант ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Система МВД России входит в систему обеспечения национальной безопасности (СОНБ) России как субъект обеспечения безопасности <1>, являясь федеральным органом исполнительной власти <2>, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции <3>. При определении места и роли системы МВД России в СОНБ России возникают вопросы о том, что обусловливает его создание и предназначение, на основе каких закономерностей оно образовано, и другие, реально связывающие его с обществом. В общественной системе все начинается с выдвижения целей, которые исходят из их потребностей и интересов и направлены на их удовлетворение. Процесс формирования целей развития системы МВД России основан на историческом опыте ее функционирования, поскольку путь становления и развития системы представляет собой непрерывный процесс совершенствования деятельности с учетом как положительного, так и негативного опыта. «Цивилизации, способные противостоять даже звездным катаклизмам, но… отрекшиеся от собственной истории, были бы калеками…» <4>. ——————————— <1> Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» // Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769; Российская газета. 1992. 6 мая; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3033. <2> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм., внесенными Указом Президента от 15 марта 2005 г. N 295). <3> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 «Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149; N 45. Ст. 4416. <4> Лем С. Сумма технологий. М., 1968. С. 125.
Определение целей является необходимой предпосылкой эффективного функционирования системы МВД России как основного системообразующего признака любой организации <*>. При решении задач обеспечения национальной безопасности необходимо учитывать следующие моменты: во-первых, абсолютная безопасность в реальном мире не существует, поэтому принципиально недостижима; во-вторых, СОНБ должна стремиться не только сохранить себя в данном качестве, но и повысить уровень этого качества <**>; в-третьих, существует возможность перерастания опасностей в угрозы (особенно связанные с терроризмом, организованной преступностью и коррупцией). ——————————— <*> Научная организация управления органами внутренних дел. М., 1984. С. 101 — 102. <**> Зеленков М. Ю. Правовые основы общей теории безопасности Российского государства в XXI веке. М.: Юрид. инст. МИИТ, 2002. С. 61 — 62.
Деятельность системы МВД России неразрывно связана с жизнедеятельностью общества и государства, следовательно, формирование целей <*> развития системы МВД России должно способствовать общему процессу развития целей обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а во главе угла должна находиться способность обеспечить безопасность и надежность общественных отношений. Рассматривая деятельность системы МВД России с двух позиций — с гносеологической как объекта познания и с практической, — отметим следующее. Первая позиция не позволяет достаточно полно раскрыть весь комплекс проблем по определению роли и места системы МВД России в СОНБ, объема функций, характера, форм и методов ее деятельности. Напротив, вторая позиция, используя практический подход с учетом научного знания в практике законодательных и организационных решений, позволяет: законодательно определить основные понятия; закрепить целевое предназначение и компетенцию МВД; создать правовую базу регулирования общественных отношений; провести рационализацию структуры СОНБ в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности с целью повышения эффективности деятельности ее элементов; совершенствовать систему подбора, расстановки и воспитания кадров МВД России и т. д. ——————————— <*> «Цель — предмет стремления; то, что надо, желательно осуществить» (Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Рус. яз., 1990. С. 870).
При выдвижении целей развития системы МВД России необходимо учитывать основные требования, позволяющие преобразовать эти цели в действительно эффективную движущую силу. Такими требованиями являются взаимообусловленность, адекватность и количественное выражение целей. По поводу взаимообусловленности целей важно отметить, что действия и решения, необходимые для достижения одной цели, должны помогать реализации другой, т. е. они должны «работать» друг на друга. Например, при решении проблемы обеспечения защиты жизненно важных интересов одного объекта (права и свободы личности) следует учитывать проблему защиты другого объекта (материальные и духовные ценности общества). Адекватность целей означает их соответствие потребностям и интересам личности, общества и государства. О количественном выражении целей органов внутренних дел С. Е. Вицин писал, что исследование «проблем преступности и реально влияющих на нее факторов может приблизить нас к решению задачи определения «расчетного» уровня преступности для конкретных регионов страны, определения иных эталонных показателей (например, раскрываемости преступлений), которые могут интерпретироваться как целевые» <*>. Разумеется, что для применения количественной формы целей необходимы знание, точные расчеты и количественное выражение всех факторов, влияющих на процесс выдвижения целей. ——————————— <*> Вицин С. Е. Определение и обоснование целей в социальном управлении. М., 1977. С. 13.
Как известно, выдвижение целей является трудным интеллектуальным процессом, в котором основным системообразующим моментом является выделение так называемого древа целей в соответствии с их иерархией. Центральными являются стратегические цели <*>, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. Используемое в Законе «О безопасности» понятие жизненно важных интересов как «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства» <**> представляет собой высший уровень интересов, потребность в защите которых является первостепенной стратегической целью государства и общества. Стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки по достижению первых, а оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. От стратегического уровня управления зависит функционирование как всей СОНБ России, так и системы МВД России. Многие зарубежные ученые уже давно сделали вывод о важном значении стратегии в управлении общественными процессами <***>. Стратегию обеспечения национальной безопасности можно определить как главное направление деятельности по отражению угрозы, сосредоточению и использованию различных средств и ресурсов страны для достижения национальных целей во всех сферах жизнедеятельности. ——————————— <*> Термин «стратегия» (от греч. stratos — войско; ago — веду) означает буквально «искусство ведения войны» (Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1990. С. 770). <**> Закон «О безопасности», ст. 1. <***> См., напр.: Акорфф Р. Планирование будущего корпорации. М., 1985; Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. М., 1982; и др.
Формами публичного представления и нормативного закрепления стратегического уровня государственного управления являются <*>: во-первых, государственная политика, реализующая сущность государства, посредством которой она выполняет свою миссию обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития общества; во-вторых, государственные программы как целевые, ресурсные и управленческие направления качественного преобразования каких-либо сфер и областей жизнедеятельности общества, согласованные и утвержденные к исполнению в качестве обязательных; в-третьих, государственные концепции как принципиальные взгляды, позиции, ценности государственных органов либо их руководителей по актуальным проблемам общественного развития; в-четвертых, государственные планы как направления и способы конкретных решений и действий по достижению намеченных объективных результатов; в-пятых, законодательные и иные нормативные правовые акты, фиксирующие посредством правовых норм желаемые для общества идеалы, ценности и цели поведения и деятельности людей, их коллективов и общностей. ——————————— <*> См.: Теория государственного управления: Курс лекций / Г. В. Атаманчук. 3-е изд., доп. М.: ОМЕГА-Л, 2005. С. 173.
Основой стратегических целей какой-либо организации является миссия организации. Стратегическая цель развития системы МВД России выражена в миссии правоохранительных органов <1>. Заметим, что в зарубежных странах существовали различные подходы к определению миссии полиции. Например, миссия американской полиции рассматривалась сначала как орган насилия и подавления <2>, затем как «социальный мусорщик», призванный исправлять ошибки общества, приводящие к распространению преступности, наркомании, проституции, насилия. В настоящее время американская полиция в соответствии с Кодексом поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 17 декабря 1979 г. <3> рассматривается как система массового обслуживания населения, предоставляющая ему специфические услуги в виде защиты его прав и свобод от произвола государства и отдельных преступников. Миссия системы МВД России является отражением мировоззренческой позиции высшего политического руководства государства и руководителей МВД России о ее социальном предназначении, месте и роли в обществе, целях, задачах, формах и методах деятельности как выражение потребностей общества и государства в обеспечении правопорядка. Миссия задает общие ориентиры, выражающие смысл существования системы, а цели — изложение идеального, мысленного предвосхищения результатов деятельности <4>, т. е. конкретное информационное отображение отдельных характеристик будущего состояния системы, достижение которых является для нее желательным и на достижение которых направлена ее деятельность. ——————————— <1> Миссия организации — философия и предназначение организации, смысл существования на рынке, отличие данной организации от остальных, ее уникальность. Управление персоналом: Энциклопедический словарь / Под. ред. А. Я. Кибанова. М.: ИНФРА-М, 1998. С. 181. <2> См., например: Бельсон Я. М. Полиция против преступности: кто кого? // Общество, право, полиция: Материалы международной научно-практической конференции, 23 — 24 мая 1995 г. 4.1. СПб., 1996. С. 16 — 22. <3> Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992. С. 159. <4> Советский энциклопедический словарь. М., 1985. С. 1462.
Стратегия обеспечения национальной безопасности, в которой отражается комплексное использование всех ресурсов в реализации национальных интересов <1>, базируется на целевых комплексных программах и включает конкретные меры органов и сил обеспечения национальной безопасности по исполнению этих программ с использованием выделенных ресурсов (например, в «Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации» <2> отражены и конкретизированы соответствующие положения Концепции национальной безопасности с учетом национальных интересов в области экономики). Государственные концепции представляют собой принципиальные взгляды, позиции, ценности государственных органов либо их руководителей по актуальным проблемам общественного развития <3> (например, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации <4>). ——————————— <1> Буркин А. И., Возжеников А. В., Синеок Н. В. Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов. М.: РАГС, 2005. С. 436. <2> Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 608 «Государственная стратегия экономической безопасности РФ (Основные положения)» // Российская газета. 1996. 26 дек. <3> «Концепция» (от лат. «conceptio» — понимание, система) — система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов. Словарь иностранных слов. 19-е изд., стер. М.: Рус. яз., 1990. С. 258; «определенный способ понимания, трактовки какого-либо явления, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения, ведущий замысел, конструктивный принцип». Советский энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 625. <4> Указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 3010.
Как известно, сегодня требуется разработка новой Концепции (Стратегии) национальной безопасности взамен действующей <*>, которая легла бы в основу внешней и внутренней политики государства во всех сферах жизнедеятельности с учетом ограниченности ресурсов и надлежащего использования их. На наш взгляд, в основу этой Стратегии следует поставить приоритет национальной цели как идеально представляемый результат деятельности под воздействием устремлений, разделяющих большинство россиян, так как без акцента на национальную цель теряется смысл разработки стратегии обеспечения национальной безопасности. Разумеется, российское общество является настолько сложным, что в нем очень трудно определить единую национальную цель. Для этого требуется провести глубокий анализ национальных ценностей и национальных интересов различных социальных групп, общества и всего государств и выделить определенные жизненно важные интересы. Таким образом, национальная цель, выраженная как безопасность, духовное и материальное благосостояние народа, будет положена в основу Концепции обеспечения национальной безопасности. ——————————— <*> Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Каждый федеральный орган исполнительной власти на основании государственной политики обеспечения национальной безопасности разрабатывает программы для непосредственной реализации этой политики в установленной сфере. Причем эти программы должны быть тщательно скоординированы между министерствами и ведомствами для обеспечения «синергетического характера осуществления программы» <*>. В механизме деятельности системы МВД России можно выделить три уровня организационно-правовых форм: государственные программы, государственные концепции, целевые программы по конкретным направлениям деятельности. Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России была первой в истории существования системы МВД <**>, являясь основанием механизма совершенствования деятельности системы МВД России. Представляется, что дальнейшее развитие и совершенствование системы МВД России должно быть отражено в новой Концепции развития системы МВД России до 2016 г., в которой необходимо отразить гуманистически ориентированные, базирующиеся на международном законодательстве о правах человека потребности российского общества в вопросах обеспечения правопорядка и законности. Эта Концепция должна: во-первых, ориентироваться на качественное, высокопрофессиональное и высокоморальное обслуживание населения; во-вторых, определять формы и методы повседневной работы, профессиональную этику и профессиональную мораль, кадровую политику в соответствии с миссией системы МВД России. ——————————— <*> Буркин А. И., Возжеников А. В., Синеок Н. В. Национальная безопасность России в контексте современных политических процессов. М.: РАГС, 2005. С. 442. <**> Приказ МВД России от 20 марта 1996 г. N 145 «О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России»; Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дл (опыт системного исследования). СПб., 1998. С. 277 — 278; Зыбин С. Ф. Организационно-правовые проблемы обеспечения безопасности человека, общества и государства (генезис, состояние, решения). СПб., 1996. С. 27.
При разработке этой Концепции развития системы МВД России необходимо учитывать, что, во-первых, государственная политика оказывает огромное и непосредственное влияние на деятельность СОНБ в общем и систему МВД в частности; во-вторых, существуют определенные просчеты и недостатки, допущенные на протяжении всей истории функционирования системы. МВД России. Например, укрытие преступлений от учета, профессиональная деформация значительной части личного состава <*> могут нанести вред не только собственно организации и процессу деятельности органов внутренних дел, результативности борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, но и привести к потере доверия со стороны общества. Министр внутренних дел Р. Г. Нургалиев отмечает, что работа по принципу «палочной системы» пагубна <**>. Сейчас в МВД России пересматриваются критерии оценки деятельности, в основу которых будут положены результаты мониторинга, общественного мнения о работе милиции, количество жалоб и обращений граждан, сроки и результаты их рассмотрения, число уволенных сотрудников по отрицательным мотивам, критические публикации в средствах массовой информации. ——————————— <*> Социально-правовое мышление сотрудников органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1997. <**> Новое время — новая милиция // Щит и меч. 2005. N 37. С. 1 — 2.
В Концепции национальной безопасности России представлены основные виды угрозы национальной безопасности, в том числе терроризм, трансграничная организованная преступность и коррупция <*>. Понятно, что борьба с этими «растущими» видами преступлений объявляется приоритетной задачей органов внутренних дел на определенный период. Однако нельзя забывать, что, помимо угроз национальной безопасности, существуют и опасности, которые не тождественны угрозам, но имеют известную степень воздействия на обеспечение национальной безопасности. Существенным является то, что угрозы и опасности находятся в состоянии постоянной зависимости, которое при снижении уровня угрозы может привести к возрастанию опасности. Причем на практике перерастание опасностей в угрозы всегда имеют возможность обратного перехода угроз в опасности, который не разрешает проблемы угрозы, а лишь откладывает их решение «на будущее, к чему должны быть готовы все субъекты обеспечения безопасности, в том числе МВД России. ——————————— <*> Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Раздел 3.
Для эффективной работы системы МВД России как субъекта обеспечения безопасности необходимо выполнение трех условий: во-первых, достаточная правовая база для реализации поставленных задач и функций; во-вторых, необходимое материально-техническое обеспечение всех подразделений; в-третьих, реализация гарантий социальной и правовой защищенности сотрудников (условия работы; денежное содержание и иные выплаты) <*>. Еще И. Кант считал, что «ни одна затеваемая властью крупная социальная реформа не будет иметь успеха, если ей не предшествует ряд строго правовых мер, направленных на искоренение основных злоупотреблений, на создание условий для широкой гласности, на пресечение преступлений, соответствующих предшествующему режиму» <**>. ——————————— <*> Закон РФ от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы в Российской Федерации», ст. 15 // СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. <**> Кант И. Соч. М., 1965. Т. 4. Ч. 1.
Государство возложило на МВД РФ охранительную функцию, образуемую из общественных отношений в обеспечении правопорядка, поэтому МВД осуществляет государственное управление в сферах: защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственной реализации основных направлений деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Это является главными целями функционирования системы МВД России в сфере внешнего управления <*>, связанными с необходимостью правовой и организационной оптимизации общественных отношений, образующих внешнюю среду функционирования системы. В свою очередь, внутренние цели связаны с правовой и организационной оптимизацией общественных отношений, образующих внутреннюю среду функционирования системы МВД России. ——————————— <*> Основы управления в органах внутренних дел: Учебник / Под ред. А. П. Коренева. М.: МЮИ МВД РФ; Изд. «Щит-М», 1999. С. 43.
Поскольку путь становления и развития системы представляет собой непрерывный процесс совершенствования деятельности, формулировки задач МВД России постоянно меняются. Мы не согласны с мнением, что наметилась тенденция концентрации в МВД России так называемых полицейских задач государства при передаче в иные федеральные органы исполнительной власти структурных единиц, в меньшей степени относящихся к таковым <*>. Действительно, в последние годы из МВД России были выведены Фельдъегерская служба, уголовно-исполнительная (пенитенциарная) система, Государственная противопожарная служба. Все это сказалось на структуре и содержании задач в системе МВД РФ, обусловило появление принципиально новых, но не «полицейских» функций. Кроме того, обновление законодательства и проводимая в настоящее время в стране административная реформа также вносят свои коррективы в задачи и функции МВД России (например, Федеральный закон «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» <**>). ——————————— <*> Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В. П. Сальникова. В 2 ч. Ч. 1. М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 44 — 53. <**> Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», в ред. от 29 июня 2004 г.).
В настоящее время задачами МВД России являются <*>: разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; организация в соответствии с законодательством РФ государственной охраны имущества и организаций; управление органами внутренних дел РФ и внутренними войсками МВД РФ, организация их деятельности. ——————————— <*> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 «Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149; N 45. Ст. 4416.
В заключение отметим, что приоритеты деятельности системы МВД России определяются серьезными изменениями как в сфере борьбы с преступностью, так и в кадровой политике системы МВД России на всех ее уровнях в связи с происходящими изменениями в нашей стране. Министр внутренних дел Р. Г. Нургалиев в качестве приоритета определил борьбу с организованной преступностью: «На современном этапе организованная преступность наряду с наркоманией и терроризмом является одной из основных угроз национальной безопасности страны» <*>. Немаловажное значение в определении приоритетов имеет формирование общественного мнения о состоянии правопорядка и работе МВД России, поэтому общественно-политические приоритеты деятельности системы МВД находят свое отражение в СМИ, когда до населения доводится информация о состоянии преступности и правопорядка, задачах МВД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений. «Стать предельно открытыми и доступными для общества и законопослушных граждан, повысить результативность социально-правового обслуживания населения, добиться, чтобы действия милиции были прозрачны, понятны людям и получали их поддержку — еще одна не менее важная задача, стоящая перед МВД» <**>. ——————————— <*> Приоритет — борьба с преступностью. Из выступления Министра внутренних дел Р. Г. Нургалиева на «правительственном часе» в Совете Федерации // Щит и меч. 2005. 31 марта С. 1. <**> Нургалиев Р. Г. Новое время — новая милиция // Щит и меч. 2005. N 37. С. 1.
