(Миняйленко Н. Н., Лунгу А. С.) («Военно-юридический журнал», 2010, N 1)
ГЕНЕЗИС ВНУТРЕННИХ ВОЙСК МВД РОССИИ КАК ЭЛЕМЕНТА СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. Н. МИНЯЙЛЕНКО, А. С. ЛУНГУ
Миняйленко Н. Н., начальник адъюнктуры Санкт-Петербургского военного института ВВ МВД России, доцент, почетный работник высшего профессионального образования РФ, кандидат юридических наук.
Лунгу А. С., адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского военного института ВВ МВД России.
Для достижения успеха на пути обеспечения национальной безопасности необходимо определить сущность этого явления, которая была бы доступна для изучения, сформулировать цели и определить механизмы обеспечения национальной безопасности. Впервые употребил термин «национальная безопасность» в своем Послании к Конгрессу США в 1904 г. американский президент Т. Рузвельт. В этом Послании речь шла о присоединении к США зоны Панамского канала, причем эта акция обосновывалась интересами «национальной безопасности» США. В нашей стране термин «национальная безопасность» впервые использован в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» <1>, а его определение дано в первом Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О национальной безопасности» <2>. В этом документе сказано: «Национальная безопасность понимается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства» <3>. Это определение совпадает с определением безопасности в Законе «О безопасности» <4>, так как совокупность жизненно важных интересов личности, общества, государства и составляет национальные интересы. ——————————— <1> Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24 «Об информации, информатизации и защите информации» (с изменениями от 10 января 2003 г.). <2> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О национальной безопасности». М., 1996. <3> Там же. С. 3 — 4. <4> Закон РФ от 5 марта 1992 N 2446-1 (в ред. Федеральных законов от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ) «О безопасности». Статья 8 // Российская газета. 1992. 6 мая. N 103.
Основополагающим документом нашей страны в этой области является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. <5>. В данной Стратегии национальная безопасность определяется как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». ——————————— <5> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «Об утверждении Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая. N 88.
Под угрозами национальной безопасности понимаются явления и действия, затрудняющие или делающие невозможной реализацию жизненно важных интересов личности, общества и государства. Угрозы национальной безопасности весьма разнообразны и могут классифицироваться в зависимости от тех или иных оснований. Мы предлагаем использовать классификацию по источникам нанесения вреда, разделив угрозы на природные, источником которых выступают природные явления и процессы, и антропогенные — в них источником выступает человек и различные системы. В свою очередь, антропогенные угрозы можно разделить в зависимости от местонахождения источника на внешние и внутренние, в большинстве своем эти угрозы могут иметь одинаковый характер (угрозы политического, экономического, техногенного, социального, террористического и информационного характера могут быть как внешними, так и внутренними). Но есть и угрозы, имеющие только внешний или внутренний источник, например, военная имеет ярко выраженный внешний характер. В современных условиях все большую опасность представляет экстремизм в различных его проявлениях (национальном, религиозном, политическом и др.). Борьбе с экстремизмом в Российской Федерации уделяется огромное внимание на всех уровнях государственной власти, так, в Министерстве внутренних дел даже созданы специальные подразделения по борьбе с экстремизмом <6>. ——————————— <6> См.: Интервью министра внутренних дел России Р. Нургалиева «Российской газете» // Российская газета. 2009. 18 июня. N 4934 (110).
Обеспечение национальной безопасности является одной из важнейших задач для обеспечения поступательного развития государства в современных условиях. Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации — целенаправленная деятельность государственных и негосударственных (общественных) институтов, граждан по выявлению и предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства, а также защите национальных интересов Российской Федерации <7>. ——————————— <7> Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности: Дис. … д-ра юрид. наук. М.: ВНИИ МВД, 2006. С. 144.
Система обеспечения национальной безопасности по-разному представляется в законодательстве. Как отмечает в своей работе И. Б. Кардашова, «процесс формирования системы обеспечения национальной безопасности России осложнен отсутствием четкой концепции ее развития с определением целей, национальных интересов, методов и средств достижения» <8>. ——————————— <8> Там же. С. 180.
Руководит системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Президент Российской Федерации — Верховный Главнокомандующий. Особенностью системы обеспечения национальной безопасности нашей страны является непосредственное подчинение Президенту ряда федеральных органов исполнительной власти. Президент Российской Федерации является Председателем Совета Безопасности, который осуществляет подготовку решений президента по вопросам защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В обеспечении национальной безопасности участвуют все ветви государственной власти. Законодательная определяет компетенцию органов обеспечения национальной безопасности в государственной системе, законодательно формулирует правовые основы обеспечения национальной безопасности, определяет правовой статус участников общественных отношений; предусматривает юридическую ответственность за неправомерное поведение лиц, являющихся субъектами права. Судебная власть является гарантом защиты конституционных прав и свобод граждан; признает и восстанавливает субъективное право; определяет меры государственного воздействия на правонарушение. И наконец, исполнительная власть осуществляет непосредственное государственное управление в сфере национальной безопасности. В структуру системы обеспечения национальной безопасности входят также силы и средства, осуществляющие комплекс мер, направленных на защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства. Силы обеспечения безопасности включают в себя <9>: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; Государственную противопожарную службу, органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внутренние войска и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства. К средствам обеспечения национальной безопасности относятся материальные, технические, имущественные и ресурсные объекты, непосредственно использующиеся для обеспечения национальной безопасности. ——————————— <9> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 (в ред. Федеральных законов от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ) «О безопасности». Статья 12 // Российская газета. 1992. 6 мая. N 103.
В системе федеральных органов исполнительной власти к основным федеральным органам исполнительной власти, напрямую связанным с решением задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, по мнению авторов, можно отнести: Министерство обороны, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции, Федеральную службу безопасности, службу внешней разведки, федеральную службу охраны. К основным органам обеспечения национальной безопасности следует отнести также прокуратуру и Верховный Суд Российской Федерации, так как они напрямую связаны с деятельностью по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Таким образом, под системой обеспечения национальной безопасности будем понимать совокупность взаимодействующих субъектов, сил, органов и средств национальной безопасности, обеспечивающих на основе действующего законодательства и в рамках единой государственной политики Российской Федерации устойчивое развитие, реализацию и защиту национальных интересов. Законодатель выделяет основные функции системы безопасности: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией <10>. ——————————— <10> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 (в ред. Федеральных законов от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 07.03.2005 N 15-ФЗ) «О безопасности». Статья 9 // Российская газета. 1992. 6 мая. N 103.
Одним из основных органов государственной системы обеспечения национальной безопасности по количественному составу сил и средств безопасности является Министерство внутренних дел <11>. В обеспечении национальной безопасности МВД России использует силы, к которым относятся органы внутренних дел и внутренние войска. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья И. Б. Кардашовой «Механизм обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: сущность, задачи и пути совершенствования» включена в информационный банк согласно публикации — «Право и политика», 2005, N 2. —————————————————————— <11> Кардашова И. Б. Механизм обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: сущность, задачи и пути совершенствования // Российский следователь. 2005. N 5.
Свою историю внутренние войска ведут с 1811 г., когда императором было издано три высочайших указа, которые определили изначальный облик внутренней стражи. Третьего июля 1811 г. было принято и утверждено Положение о внутренней страже, а 7 июля того же года была учреждена должность инспектора внутренней стражи — помощника военного министра, на которую был назначен граф Е. Ф. Комаровский <12>; с 30 июля 1816 г. внутренняя стража по именному указу официально стала именоваться Отельным корпусом внутренней стражи. Шестого августа 1864 г. Отдельный корпус внутренней стражи был упразднен, а его обязанности возложили на местные и резервные войска. Впоследствии 20 января 1886 г. по высочайшему повелению было предписано в течение года сформировать 567 конвойных команд, создав, таким образом, конвойную стражу России, просуществовавшую в таком виде до революции 1917 г. ——————————— <12> Внутренние войска: Исторический очерк. М.: Главное командование внутренних войск МВД России, 2007. С. 12.
После Октябрьской революции 1917 г. Советской республике требовалось «преследовать и ликвидировать все контрреволюционные и саботажные попытки и действия по всей России, со стороны кого бы они ни исходили», для чего в подчинение Всероссийской чрезвычайной комиссии был передан ряд подразделений Красной гвардии. Седьмого марта 1918 г. было принято решение об объединении всех отрядов ВЧК и установлении для них единых принципов организации и использования, а 12 марта 1919 г. коллегией ВЧК было утверждено Положение о войсках ВЧК. Впоследствии они были объединены с другими войсками вспомогательного назначения в единую структуру — войска внутренней охраны республики, подчиненные Народному комиссариату внутренних дел. В дальнейшем проходило постоянное реформирование облика войск, и к началу Великой Отечественной войны войска имели в своем составе восемь главных управлений и управлений. В послевоенный период войска также претерпели множество организационно-штатных изменений, пока не пришли к современному облику мощной, хорошо вооруженной и подготовленной структуры, способной с честью выполнить возложенные на нее служебно-боевые задачи. Внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств <13>. ——————————— <13> Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (в ред. от 30.10.2007) «О внутренних войсках МВД России». Статья 1 // Российская газета. 1997. 12 февраля. N 29.
Непосредственное руководство внутренними войсками осуществляет министр внутренних дел Российской Федерации, несущий ответственность за правомерность выполнения возложенных на них задач. Систему внутренних войск возглавляет Главное командование внутренних войск МВД России <14>, структурно входящее в центральный аппарат МВД России и предназначенное для управления внутренними войсками Российской Федерации при выполнении задач, возложенных на них законодательством Российской Федерации. ——————————— <14> Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. N 281 «Об утверждении Положения о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изменениями от 19 ноября 2003 г., 3 мая 2005 г., 9 июня 2006 г., 24 апреля 2008 г.) // СЗ РФ. 1999. 8 марта. N 10. Ст. 1182.
Внутренние войска являются основной силовой составляющей МВД, а также решающей силой, выполняющей функции обеспечения внутренней безопасности государства в мирное время и решения отдельных задач обороны страны в военное время <15>, поскольку в «каждом государстве проблема обеспечения внутренней безопасности силовыми методами при возникновении внутренних социальных конфликтов относится к числу наиболее важных» <16>. ——————————— <15> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (ред. от 26.06.2007) «Об обороне». Пункт 5 статьи 1 // Собрание законодательства РФ. 03.06.1996. N 23. Ст. 2750. <16> Топчий С. С. Внутренние войска МВД России в системе обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации и проблемы законодательного совершенствования их деятельности // Научные основы национальной безопасности Российской Федерации. 24 мая 2005 г. С. 40 — 47.
В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «О внутренних войсках МВД России» на них возложены следующие задачи <17>: участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия пограничным органам Федеральной службы безопасности в охране Государственной границы Российской Федерации. ——————————— <17> Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (ред. от 30.10.2007) «О внутренних войсках МВД России». Статья 2 // Российская газета. 1997. 12 февраля. N 29.
Иные задачи могут быть возложены на внутренние войска федеральными законами. Такие задачи, в частности, изложены в Федеральных законах «О противодействии терроризму» <18>, «Об обороне» <19> и других. ——————————— <18> Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ (в ред. от 27.07.2006) «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. 13 марта. N 11. Ст. 1146. <19> Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (ред. от 26.06.2007) «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. 3 июня. N 23. Ст. 2750.
Система внутренних войск представлена <20> органами управления внутренними войсками; соединениями и воинскими частями оперативного назначения; специальными моторизованными соединениями и воинскими частями; соединениями и воинскими частями по охране важных государственных объектов и специальных грузов; авиационными воинскими частями; морскими воинскими частями; военными образовательными учреждениями высшего профессионального образования; разведывательными воинскими частями (подразделениями); воинскими частями (подразделениями) специального назначения; учреждениями и воинскими частями обеспечения деятельности внутренних войск. ——————————— <20> Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (ред. от 30.10.2007) «О внутренних войсках МВД России». Статья 2 // Российская газета. 1997. 12 февраля. N 29.
Для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств военнослужащие внутренних войск имеют право применять физическую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику в случаях и порядке, установленных законом <21>. Перечень видов оружия и боеприпасов, боевой и специальной техники, специальных средств, состоящих на вооружении внутренних войск, и правила их применения утверждаются Правительством Российской Федерации. ——————————— <21> Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (ред. от 30.10.2007) «О внутренних войсках МВД России». Статьи 25 — 30 // Российская газета. 1997. 12 февраля. N 29.
Внутренние войска МВД России осуществляют свою деятельность на основе принципов законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, единоначалия, централизации управления <22>. Основным из них мы считаем принцип законности — основополагающее руководящее начало функционирования внутренних войск МВД России, при котором деятельность военнослужащих по охране личности, общества и государства осуществляется в строгом соответствии с требованиями закона <23>. ——————————— <22> Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ (ред. от 30.10.2007) «О внутренних войсках МВД России». Статья 3 // Российская газета. 1997. 12 февраля. N 29. <23> Стремоухов А. А. Законность как принцип деятельности внутренних войск МВД России: Учебное пособие. СПб.: Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России, 2004. 40 с.
Необходимо отметить, что боевой путь войск был начат через год после формирования — в Отечественной войне 1812 г. И далее во всех войнах и вооруженных конфликтах, происходивших на территории нашей страны, воины внутренних войск показывали высочайший профессионализм, мужество и беззаветную преданность Родине. Таким образом, соотнося задачи, стоящие перед системой обеспечения национальной безопасности, с задачами, возложенными законодательством на внутренние войска МВД России, мы можем сделать вывод, что внутренние войска МВД России представляют собой структуру государственного механизма, являющуюся одним из основных элементов системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Они непосредственно принимают участие в противодействии угрозам национальной безопасности Российской Федерации, исходящим как изнутри государства (социальным, политическим и др.), так и извне, таким как международный терроризм, трансграничная преступность, а также прямая военная агрессия сопредельных государств. Выполняя стоящие перед внутренними войсками МВД России задачи, военнослужащие зачастую вторгаются в сферу прав и свобод человека и гражданина, поэтому вся деятельность войск должна быть четко регламентирована нормами права, а военнослужащие должны твердо знать эти правовые нормы и обладать высоким уровнем правосознания и правовой культуры для их неукоснительной реализации, для чего командирами и начальниками всех степеней должна проводиться постоянная работа по правовому воспитанию военнослужащих внутренних войск.
