Экологически неблагополучные территории — особый объект экологических отношений

(Транин А. А.) («Экологическое право», 2012, N 1) Текст документа

ЭКОЛОГИЧЕСКИ НЕБЛАГОПОЛУЧНЫЕ ТЕРРИТОРИИ — ОСОБЫЙ ОБЪЕКТ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ <*>

А. А. ТРАНИН

——————————— <*> Tranin A. A. Environmentally neglected territories — a special object of environmental relations.

Транин А. А., старший научный сотрудник сектора эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

В статье исследуются проблемы, связанные с появлением особого объекта экологических отношений — экологически неблагополучных территорий. Рассматриваются проблемы эффективности механизма правового регулирования экологических отношений на этих территориях и пробелы в законодательстве по данным вопросам.

Ключевые слова: экологически неблагополучные территории, зоны экологического бедствия, охрана природы, экологическое законодательство.

The article examines the challenges posed by the special object of environmental relations — areas of concern. Addresses issues of effectiveness of the regulatory environmental relations in these areas and gaps in legislation on these issues.

Key words: environmentally unfavorable area, ecological disaster areas, nature conservation, environmental legislation.

Выделение в праве новых объектов экологических отношений — объективное общественное явление. Оно свидетельствует о прогрессивной тенденции развития экологического права, о последовательном процессе экологизации законодательства, об устранении пробелов в правовом регулировании. Специфика этого процесса, который, несомненно, продолжится, заключается в том, что в рамках дифференцированного подхода к регулированию общественных отношений по поводу отдельных природных объектов, тем более интегрированного подхода, не удается решить весь комплекс правовых задач применительно к отдельным природным явлениям, образованиям. Необходимо установление специфических правовых экологических требований, особых режимов <1>. ——————————— <1> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: объекты экологических отношений. М., 2011. С. 98.

Это особенно важно, поскольку речь пойдет о достаточно сложных проблемах, связанных с появлением особого объекта экологических отношений. Так, нарушения экологического состояния нашей планеты, вызванные «возмущением» природных сил, определили появление чрезвычайных экологических ситуаций, многие из которых трудно точно спрогнозировать. С другой стороны, более тревожным фактом явилось появление областей или зон экологического бедствия, которые стали уже продуктом в основном человеческой деятельности. Сама по себе экологически неблагополучная территория — это сложнейший объект, конгломерат различных участков: здесь и городские территории, поселки, деревни, леса, пастбища, водоемы и т. д., затронутые негативным воздействием как природных, так и техногенных факторов. В зависимости от рода и степени этого воздействия эти территории подразделены на две категории (зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайных ситуаций, согласно ст. 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды») <2>, каждая из которых имеет (или должна иметь) свой правовой режим. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Тематика, касающаяся экологически неблагополучных территорий, несмотря на свою остроту, лишь сравнительно недавно стала объектом научного исследования <3>. ——————————— <3> См.: Горбачев А. Н. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о зонах экологического неблагополучия // Государство и право. 1999. N 2; Краснова И. О. Зона экологического бедствия: пути формирования новой правовой категории в зарубежном праве // Государство и право. 1994. N 8; Васильева Е. Н. Правовое регулирование режима территорий, загрязненных радиоактивными веществами // Сб. «Обеспечение безопасности территорий и населения». М., 2004; Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М., 2007 и др.

Экологически неблагополучные территории — понятие, употребляемое в литературе, в том числе и юридической, но не в законодательстве. Даже Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не включил его в свой понятийный перечень в ст. 1. Нет его и в заглавии главы VIII указанного Закона, где перечислены основные категории этих территорий. А это весьма важно исходя из нынешней экологической ситуации в стране. Сегодня мы еще не до конца можем осознать власть и могущество стихийных природных сил, но что касается хозяйственной деятельности человека, то здесь мы должны (и можем) направлять и исправлять его негативное воздействие на Природу и Общество. В связи с этим возникает естественный вопрос: в какой мере это возможно в рамках действующего экологического законодательства и каковы препятствия, возникающие при его реализации? В головном акте экологического законодательства — Федеральном законе «Об охране окружающей среды» около половины статей так или иначе могут быть прямо отнесены к решению проблем экологически неблагополучных территорий. В определенной степени сформирован каркас механизма правового регулирования (оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, нормирование, стандартизация, лицензирование, сертификация, контроль). Кроме того, определены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Много раз критикуемый <4>, изменяемый и дополняемый, тем не менее этот Закон дал толчок к развитию законодательства по исследуемой нами теме. Хотя следует заметить, что некоторые аспекты хозяйственной деятельности, влияющей на состояние окружающей среды, были урегулированы еще до выхода головного Закона, например в Федеральных законах «О радиационной безопасности населения» <5>, «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» <6>, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <7>, «Об охране атмосферного воздуха» <8>, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <9> и ряде других. ——————————— <4> См. подробно: Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2002. N 6. С. 16 — 21; Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. N 1. С. 30 — 41; Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009. С. 47 — 101; Дубовик О. Л. Экологическое право: реальность и попытки ревизионизма // Труды Института государства и права РАН. 2010. N 2. С. 7 — 37 и др. <5> Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 141. <6> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588. <7> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648. <8> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222. <9> См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Вместе с тем, к сожалению, приходится констатировать, что не все так просто — количество актов не переходит в качество, особенно на стадии правоприменения. Помимо того что существующее на данный момент законодательство (нормативы, стандарты и вышеназванный правовой инструментарий) грубо нарушается и способствует ухудшению экологической ситуации в отдельных районах, которые уже сейчас могут быть названы зонами экологического бедствия (на некоторых примерах мы ниже остановимся), остро ощущаются и явные пробелы в развитии экологического законодательства. Так, названные в ст. 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» зоны экологического бедствия не имеют пока дальнейшего правового продолжения, являясь классической отсылочной нормой. Между тем такой законопроект давно разработан и именуется «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории» <10>. ——————————— <10> См. подробно: Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М., 2007. С. 160 — 163.

Размышляя о судьбах рассматриваемых территорий как объекта экологических отношений, приходишь к выводу о том, что даже при существующем уровне правового регулирования, определяемого требованиями, нормативами и другими средствами воздействия на хозяйствующие объекты, вполне возможно было бы контролировать и ограничивать негативное влияние их деятельности на Природу и население. Проблема состоит в другом не менее важном обстоятельстве. Многие тяжелые в экономическом плане ситуации возникают по причине вялотекущей исполнительной деятельности, коррупционных интересов, бюрократической волокиты и простой безответственности. Практика правоприменительной деятельности показывает слабое реагирование контрольных и надзорных органов на возникающие экологически опасные ситуации. Кроме того, отмечает М. М. Бринчук, признавая определенный прогресс в развитии экологического законодательства в современной России в сравнении с предшествующим периодом, общеизвестно, что в значительной степени оно пробельно. В частности, на сегодняшний день остаются неурегулированными общественные отношения, касающиеся зон экологического бедствия <11>. Аргументов в пользу принятия федерального закона о зонах экологического бедствия предостаточно, о чем свидетельствуют данные, приводимые в прессе, в отдельных статьях, заключениях ученых, специалистов, общественности. ——————————— <11> См.: Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009. С. 19 — 20.

В данном случае речь идет об особом объекте — деградированной природной окружающей среде и ее компонентах, о здоровье населения. Основная цель здесь — не только охрана (хотя она имеет огромное значение), а восстановление нарушенного природного (и социального) состояния, что требует гораздо больше человеческих усилий и финансовых средств, правового обеспечения процесса восстановления этих территорий до нормального уровня. Если взять наиболее сложный случай с чернобыльской аварией, то до сих пор у специалистов нет четких гарантий полного восстановления зон, затронутых радиационным загрязнением в связи с длительностью временных рамок восстановительных процессов. Но это — исключительный случай. С точки зрения решения проблем экологически неблагополучных территорий остановимся вкратце на правовом механизме регулирования экологических отношений, уже заложенном в действующем законодательстве. Важным правовым инструментом в этом механизме является на предварительном этапе оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза. Их основная цель — гарантировать учет экологических требований на стадии подготовки и принятия экологически значимых решений, касающихся намечаемой деятельности. Значимость этих правовых инструментов несомненна, ибо на одном из начальных этапов строительства тех или иных объектов они позволяют объективно оценить и предупредить возможные негативные последствия. Весьма позитивную роль могут сыграть и общественные слушания и обсуждения проектируемых объектов, и особенно учет мнения подобных слушаний, что зафиксировано в ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Однако, анализируя развитие института экологической экспертизы, М. М. Бринчук отмечает, что с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 18 декабря 2006 г. <12> были исключены из перечня объекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятия — магистральные трубопроводы и тому подобные экологически опасные объекты, что специалисты оценивают как разрушение, уничтожение государственной экологической экспертизы. Данная ситуация существенным образом ослабляет весь механизм правового регулирования и как следствие — ставит под угрозу и другие его звенья. И единственно обоснованным и справедливым решением может стать восстановление в полном объеме Федерального закона «Об экологической экспертизе» <13>. ——————————— <12> См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (под ред. М. М. Бринчука) включен в информационный банк. —————————————————————— <13> См.: Бринчук М. М. Предисловие к Комментарию Федерального закона «Об экологической экспертизе». М., 2011. С. VII — VIII.

Другим не менее важным инструментом правового регулирования экологических отношений является нормирование. Этот элемент правового механизма играет важнейшую роль для многих промышленных предприятий, особенно для градообразующих (химических, горно-металлургических и других опасных производств). Однако он не всегда срабатывает. Превышение нормативов может быть вызвано различными причинами (аварийные ситуации, отсутствие надлежащего технологического оборудования очистки и другие, например, связанные с человеческим фактором). Но если превышение нормативов превращается в норму, в постоянный процесс, очевидно, должна наступать соответствующая ответственность, вплоть до закрытия предприятия. Ежегодно в России фиксируются сотни тысяч случаев экологических проступков подобного характера. Отдельные данные, взятые в динамике за последние годы, дают непростую картину (см. Государственные доклады о состоянии окружающей среды за последние 15 лет). Только за 1995 г. приостановлена работа более чем 700 предприятий (всего нарушений зафиксировано более чем на 150 тысячах предприятий) <14>. До всеобщего законопослушания нам, конечно, далеко, но наличие более 140 городов с сильной степенью загрязнения говорит о тревожной тенденции, позволяющей сомневаться в эффективности исполнения существующих нормативов на многих предприятиях. ——————————— <14> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах. М., 2009. С. 158.

Помимо описанных элементов механизма правового регулирования могут быть названы: эколого-техническая регламентация, т. е. деятельность в области установления, применения и исполнения обязательных экологических требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; экологическая стандартизация — деятельность по установлению экологических правил и требований в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ или услуг по их экологическим характеристикам; экологическое лицензирование и ряд других <15>. Все перечисленные элементы правового механизма регулирования экологических отношений чрезвычайно важны, особенно в условиях экологически неблагополучных территорий. ——————————— <15> См. подробно: Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. С. 119 — 135.

Теоретически этот комплексный правовой механизм мог бы обеспечить охрану окружающей среды и создать благоприятные условия для жизнедеятельности населения при одном условии — соблюдения этих экологических требований, нормативов. Применительно к теме нашего исследования названный механизм работает с большими перебоями в целом. Как показывает практика, появление экологически неблагополучных территорий — это в основном результат нарушений экологических требований, заложенных в этом механизме, провоцирующих снижение его эффективности, и в конечном итоге создаются условия для появления рассматриваемых территорий. Многое зависит еще от одного важного звена данного механизма — экологического контроля, который выполняет сразу три функции: предупредительную, информационную и карательную. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований. Показатель эффективности права как регулятора общественных, в том числе экологических, отношений — исполнительская дисциплина. И в данном случае сбой одного из звеньев механизма правового регулирования, например того же контроля, отражается на самом ответственном участке — привлечения к ответственности. Как это ни покажется странным, но о том или ином нарушении в области охраны окружающей среды бьют тревогу и информируют общественные экологические организации и пострадавшее население, а не контрольные и надзорные органы. Отсюда широко распространено слабое привлечение к ответственности, к тому же и санкции отнюдь не адекватны нарушениям, касающимся охраны окружающей среды. Поскольку «мягкость» санкций позволяет продолжать рецидивную практику, а контрольные органы слабо реагируют на нарушения, то эффективность всего механизма серьезным образом снижается, и это в конечном итоге может привести к появлению территорий экологического неблагополучия. Все высказанное выше приводит к выводу о невозможности в данных условиях реализовать конституционную норму — принцип о праве каждого на благоприятную окружающую среду. Появление экологически неблагополучных территорий является результатом бездеятельности государственных исполнительных органов на фоне общей безответственности всех субъектов экологического права — государства и его органов, муниципальных образований, предприятий, граждан <16>. Все названные субъекты — это не только некие организационные структуры, а в первую очередь люди, являющиеся частью Природы, или, как замечает М. М. Бринчук, связующим звеном между природой и обществом, органичной, неотъемлемой частью и природы, и общества <17>. Однако по тому, как человек относится к Природе, эти отношения назвать экологическими можно лишь условно, скорее — антиэкологическими. И в контексте нашего исследования можно говорить об экологически неблагополучных территориях как об объекте антиэкологических отношений, поскольку они являются продуктом (следствием) этих отношений. Все сказанное могло бы выглядеть грустной сентенцией или неудачной шуткой, если бы не было столь серьезно. Профессиональная зашоренность руководителей предприятий — прибыль и экономия, и больше ничего не интересует, и в этом смысле модернизация, новейшие инновационные технологии — это красивые и модные слова на фоне широко распространенного беспредела. Тем более что многие технические и технологические решения существуют, запатентованы и в ряде случаев реализуются на практике в нашей стране <18>. Это можно проиллюстрировать на целом ряде примеров. ——————————— <16> См.: Бринчук М. М. Безответственность в современном экологическом праве // Государство и право. 2010. N 11. С. 56 — 65. <17> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: объекты экологических отношений. М., 2011. С. 51. <18> См. подробно: Зимин Б. А. Сможет ли Россия преодолеть техническое и технологическое отставание. Заметки изобретателя. М., 2011.

Специфика рассматриваемого объекта состоит в том, что в основном затрагиваются природные комплексы и многие компоненты окружающей среды городских поселений, являющихся средоточием промышленных предприятий и опасных в экологическом отношении производств. Тем более весьма странной является позиция законодателя, принявшего вышеупомянутый Закон, внесший изменения в Градостроительный кодекс и исключивший перечень важных производственных объектов из сферы экологической экспертизы. Алогичность подобных «мини-реформ» не только противоестественна, но и пагубна для разрешения потенциально возможных негативных ситуаций, особенно в городах. В данном случае рассуждения в русле теоретических изысканий всегда приводят к правовым реалиям, возможностям права регулировать и выравнивать перекосы. Но здесь, видимо, действует известная поговорка: закон существует для того, чтобы его нарушать. Или, как замечает Н. Г. Жаворонкова, «таково соотношение закона и правоприменения в нашей стране, где, как известно, строгость закона компенсируется его невыполнением» <19>. А мотивы могут быть различными, в том числе и отражающими общее восприятие экологических императивов как нечто мешающее работе того или иного предприятия. ——————————— <19> Жаворонкова Н. Г. Указ. соч. С. 29.

В качестве конкретных примеров можно привести целый ряд ситуаций действия (или, вернее, бездействия) правового механизма регулирования экологических отношений в зонах, именуемых зонами бедствия. В литературе названы два основных критерия территории для отнесения ее к зоне экологического бедствия: это показатели состояния окружающей среды и здоровья населения, которые являются основаниями для придания отдельным территориям Российской Федерации статуса зон экологического бедствия <20>. ——————————— <20> См.: Жаворонкова Н. Г. Указ. соч. С. 160.

Норильск давно объявлен горсоветом зоной экологического бедствия. Поскольку данные об уровне загрязнения в Норильске руководством комбината «Норникель» тщательно скрываются, нарушен Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <21>. Местные биологи и экологи оценивают обстановку с помощью грибов, мхов и других растений, измеряя в них количество тяжелых металлов. Так, в грибах, найденных вблизи местного лечебного профилактория, предельно допустимый уровень концентрации никеля превышен в 8 раз, цинка и свинца — в 6 раз, кадмия — в 46 раз, меди — в 25 раз <22>. Многие эксперты отмечают наличие 30-километровой техногенной пустыни вокруг Норильска, возникшей из-за загрязнения атмосферы <23>. Если одним из критериев определения зоны экологического бедствия является состояние здоровья населения, то в том же Норильске 134 тысячи (из 200 тысяч) жителей страдают респираторными заболеваниями различной тяжести, большинство детей с рождения астматики и аллергики, а по мере взросления к этим заболеваниям добавляются проблемы со щитовидкой, сердцем, сосудами, а также онкология. В аналогичном положении филиалы «Норникеля» в городах Заполярный, Мончегорск, Печенга-Никель. ——————————— <21> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448. <22> Зеленый мир. 2011. N 1-2. С. 6 — 7. <23> Зеленый мир. 2010. N 21-22. С. 15.

Как нам представляется, здесь широкое поле деятельности для Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. В адрес этого ведомства и было направлено письмо от имени МСоЭС, в котором изложены вышеуказанные факты и просьба провести проверку по следующим пунктам: исполнение Заполярным филиалом ОАО «ГМК «Норильский никель» требований законодательства в области охраны окружающей среды; соблюдение нормативов по сбросам загрязняющих веществ со сточными водами в реки региона; соблюдение предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ в атмосферных выбросах предприятия; исполнение экологических норм при обращении с отходами производства; состояние природных объектов в санитарно-защитной зоне предприятия и за ее пределами и др. Ответ был получен только из Федеральной службы по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека, которым поручается управлению Роспотребнадзора по Красноярскому краю рассмотреть обращение и, в случае необходимости, принять меры, направленные на соблюдение санитарного законодательства Российской Федерации <24>. ——————————— <24> Зеленый мир. 2010. N 21-22. С. 15.

Исходя из этих далеко не полных фактических данных, можно увидеть, что практически нарушены и не работают многие звенья правового механизма обеспечения благополучия окружающей среды и человека. Немало примеров подобных нарушений и в Пермском крае. В мае 2008 г. краевая прокуратура сообщила о масштабных нарушениях на Соликамском магниевом заводе (СМЗ). На СМЗ не разработан проект санитарно-защитной зоны предприятия, сбросы загрязняющих веществ в реку Черная осуществляются без лицензии либо договора водопользования водным объектом, не получены лимиты на размещение отходов, не согласованы паспорта на опасные отходы, выброс загрязняющих веществ в атмосферу осуществляется без разрешения, не разработан проект нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу <25>. Не менее экологически сложные ситуации в городах Краснотурьинск, Новокузнецк, Магнитогорск, Дзержинск, Череповец и др. ——————————— <25> Зеленый мир. 2009. N 9-10. С. 8.

Как видим, практически любая подобная критическая экологическая ситуация, виновником которой является то или иное предприятие, потенциально создает условия для появления экологически неблагополучной территории или зоны бедствия. И пока нет правового акта об этих зонах, их население все ощущает на осязательном уровне — трудности дыхания, грязная вода, деградирующая растительность и т. п. Нормирование опасных для жизни и здоровья населения сбросов и выбросов предприятий контролируется слабо (если вообще не контролируется), штрафные санкции минимальны и не адекватны наносимому вреду <26>. В этих зонах и природа, и социальная среда находятся в депрессивном состоянии. ——————————— <26> В 2007 г. компанией «Норникель» нанесен ущерб в размере 2,7 млрд. руб. Но уголовное дело до сих пор не заведено. В 2008 г. Росприроднадзор направил в Арбитражный суд Красноярского района иск «Норникелю» о возмещении вреда водным объектам на сумму 4,35 млрд. руб. И только в 2010 г. суд удовлетворил иск, и то только частично, взыскав с «Норникеля» всего 318 тыс. руб. // Зеленый мир. 2011. N 1-2. С. 6.

Что происходит в нашем государстве, объявленном Конституцией Российской Федерации правовым? Почему возникают антропогенные зоны бедствия? В свое время ответы на эти вопросы озвучены в одной из критических статей М. М. Бринчука <27>, прямо возлагающего ответственность за подобного рода антиэкологические ситуации на государственный чиновничий аппарат, начиная от Президента и премьер-министра до последнего руководителя предприятия. ——————————— <27> См.: Бринчук М. М. Безответственность в экологическом праве // Государство и право. 2010. N 11. С. 56 — 65.

Казалось бы, правовой механизм в принципе создан, все его основные звенья урегулированы в законодательстве. Осталось совсем немного — выполнять экологические требования, имеющиеся в законодательстве. Но здесь вступают другие факторы, в том числе и вышеназванные, сводящие на нет экологические требования. Отсутствие эффективности правового механизма регулирования экологических отношений напрямую связано с изъянами правоприменительной деятельности: «терпимости» к нарушениям со стороны и контрольно-надзорных, и судебных органов. Кроме того, огромное значение имеет для России экологизация производства. Ни один ответственный эколог не назовет технологии, применяемые сейчас в наиболее развитых странах мира, экологически безупречными. В нашей стране, говорится в обращении сопредседателей Российского экологического союза к участникам российского экологического движения, еще господствуют технологии той эпохи, которую без преувеличения следует назвать эрой экологического варварства. Они не только безнадежно морально устарели, но и не менее чем в половине случаев полностью выработали свой ресурс. Они не удовлетворительны не только экологически, но и экономически. К сожалению, у некоторых хозяйственников еще сохраняется иллюзия, что на основе мобилизации имеющихся производственных фондов можно обеспечить подъем экономики. Если бы эта идея была осуществимой, ее реализация повлекла бы экологическую катастрофу в нашей стране <28>. ——————————— <28> Зеленый мир. 2010. N 9-12. С. 8.

Эти наиболее сложные проблемы как правового, так и экономического характера определяют негативный экологический фон процесса появления исследуемого «нового» объекта экологических отношений — зон экологического бедствия. Как таковые, они являются крайним и наиболее опасным проявлением экологически неблагополучных территорий. Нельзя сказать, что этот факт остается без внимания. Например, Президент России Д. А. Медведев в своем блоге отметил: «К сожалению, пусть и с опозданием, к нам пришло понимание того, что беречь природу — жизненно важно, что задачи экономического и экологического развития неразрывно взаимосвязаны. И что без жесткого следования экологическим стандартам у нас просто нет будущего» <29>. В этой связи небезынтересно высказывание ученого, председателя отделения экологии Международной академии системных исследований, профессора И. В. Гордина: «Сегодня в России катастрофически утрачен инстинкт общего интереса и общей опасности, а если он вдруг случайно проявляется, то наталкивается на полное отсутствие наипростейших механизмов функционирования гражданского общества. Именно эти повсюду ощущаемые социально-психологические факторы последовательно гробят экологическую ситуацию, формируют отношение к процессу уничтожения природной среды как к процессу фатальному» <30>. ——————————— <29> Зеленый мир. 2010. N 23-24. С. 1. <30> Зеленый мир. 2009. N 17-20. С. 15.

Эти суждения вполне можно оставить без комментариев, поскольку их справедливость вряд ли может быть оспорена. Однако одной констатации здесь недостаточно. Вопрос в другом — как сдвинуть с места «маховик» правового механизма регулирования экологических отношений в самом сложном объекте — зонах экологического бедствия? Обретет ли возможность закрепленный в экологическом законодательстве правовой инструментарий остановить процесс деградации природной среды и исключить нанесение ущерба здоровью населения в этих зонах? Все зависит от людей, федеральных, региональных и городских чиновников, руководителей предприятий и других ответственных лиц государства. Весьма показательна в данном контексте ситуация с ОАО «Кирово-Чепецкий химический комбинат». Последние события, связанные с затоплением шламонакопителей этого комбината и загрязнением реки Вятки аммиаком с превышением ПДК, являются вполне ожидаемыми последствиями проводимой властями и бизнесом Кировской области политики наплевательского отношения к вопросам экологической и санитарной безопасности. Причем власти скрывают истинные масштабы загрязнения, занижая его в несколько раз, не показывая медицинскую статистику динамики обращений жителей области в учреждения здравоохранения с симптомами отравления аммиаком, не представляя экологически значимую информацию об ущербе, нанесенном природе и здоровью населения. Стоит ли напоминать, что это — прямое нарушение права гражданина на благоприятную окружающую среду, гарантированное Конституцией Российской Федерации, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью экологическим правонарушением? <31> ——————————— <31> Зеленый мир. 2010. N 23-24. С. 6.

Вышеназванный пример показателен в том отношении, что позволяет увидеть начало той цепочки экологических нарушений, которая может привести, а в некоторых случаях и приводит, к появлению зон бедствия. Например, во многом похожа ситуация с деятельностью Красноярского алюминиевого завода, по вине которого Красноярск стал «городом бедствия» <32>, или аналогичная ситуация, складывающаяся в г. Балаково, который официально признан одним из самых грязных городов России <33>, и т. д. и т. п. ——————————— <32> Зеленый мир. 2009. N 15 — 16; Экологическое досье. 2009. N 2. С. 3 — 7. <33> Зеленый мир. 2009. N 15 — 16.

Подобное положение вещей не может не тревожить. И, видимо, необходимо отметить еще один немаловажный фактор: множественные структурные перестройки и ведомственная неразбериха в вопросах всего, что касается экологии, усечение функций, прав и полномочий «экологического» аппарата в пользу природопользования в ущерб природосбережению. В заключение хотелось бы вкратце отметить некоторые предложения, высказанные Президентом Российской Федерации и Министром природных ресурсов и экологии, для улучшения экологической ситуации в стране в целом и в решении проблем рассматриваемых территорий в частности. Среди этих предложений наиболее существенными являются восстановление в полном объеме обязательности проведения экологической экспертизы, особенно на особо опасных промышленных производствах, с внесением соответствующих изменений и дополнений в Градостроительный кодекс РФ; увеличение платы за нанесение ущерба окружающей среде в 2,3 раза к 2014 г. и в 3,4 раза к 2016 г.; запретить проектирование не соответствующих экологическим требованиям производств с 2014 г., а также запретить ввод таких предприятий в эксплуатацию с 2016 г.; к 2020 г. удельные показатели выбросов, сбросов, образования отходов должны снизиться на 20%; подготовлен проект Федерального закона «Об усилении ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды», в котором конкретизировано понятие «вред окружающей среде», установлены административные взыскания за нарушение нормативов сбросов и выбросов загрязняющих веществ. По воде максимальный размер штрафа увеличивается от 5 до 15 раз; по воздуху — от 5 до 20 раз. Готовится ряд других проектов правовых актов. Будут ли эти меры эффективны — один из главных вопросов. Как показывает практика — вряд ли. Здесь необходимы не только глубокая модернизация производственного оборудования, совершенствование технологических процессов, а серьезный переворот в сознании людей. Что касается двух первых направлений — это вопрос экономический. Необходимы крупные финансовые вложения и поэтапное снижение негативного воздействия на экосистемы и население. Усиление штрафных санкций мало что меняет, штрафы выплачиваются, а ситуация остается. Не менее важный вопрос — готовность таких крупных промышленных гигантов, как «Норникель», пойти на подобные действия. Или другой вопрос — вопрос перенасыщенности промышленных предприятий, в том числе и опасных производств, на ограниченной городской территории, как, например, в г. Балаково, закрытие или модернизация этих предприятий вызовут сокращение рабочих мест и другие проблемы социального характера. Как представляется, здесь нужен комплекс мероприятий как правового, так и экономического стимулирования. Обобщая сказанное, отметим, что экологически неблагополучные территории как объект экологических отношений представляют собой сложнейших клубок нерешенных экологических и экономических проблем и противоречивых интересов двух сторон — промышленных компаний и вовлеченного в тяжелую экологическую ситуацию населения. И в данных обстоятельствах право, как посредник и связующее звено, пока не выполняет своей функции. Видимо, давнишний «спор» экономики с экологией продолжается, к сожалению, не в пользу последней. И «издержки» этого спора как печальный итог — зоны экологического бедствия, специфика и особенности которых состоят в практической непригодности для нормальной жизнедеятельности в силу существенного изменения окружающей среды, деградации экологических систем и создающих реальную угрозу жизни и здоровью населения этих территорий. Для многих таких зон, особенно за Полярным кругом, под натиском нефтегазовых и промышленных компаний ситуация на грани пересечения «точки возврата». Складывается впечатление, что такие зоны экологического неблагополучия (а они, по данным специалистов, занимают 15% территории страны) находятся вне сферы действия права. В этой связи пока трудно рассуждать о тенденциях развития и совершенствования законодательства в рассматриваемом плане. А о том, что в срочном порядке необходимо активизировать деятельность всех затронутых этой проблемой государственных органов, можно и не упоминать, ведь пока еще не прозвучал колокол экологического бедствия над всей страной.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *