(Круглов В. В.) («Российский юридический журнал», 2012, N 4)
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ В РФ
В. В. КРУГЛОВ
Круглов Виктор Викторович, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Важная роль в осуществлении государственной экологической политики принадлежит нормотворческой и управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Рассмотрены принципы государственной экологической политики, направленные на правовое и организационное обеспечение природоохранной деятельности промышленных предприятий как основных природопользователей и загрязнителей окружающей среды.
Ключевые слова: природоохранная деятельность, промышленные предприятия, управление, государственная экологическая политика.
Theoretical basis of legal regulation and organisation of environment protection activity of industrial enterprises within market economy in the RF V. V. Kruglov
Important role in the implementation of state environmental policy belongs to the rule-making and management activities of state bodies and local self-government. The article deals with the principles of state environmental policy, aimed at legal and organizational support for environmental activities of industrial enterprises as the main natural resources and environmental pollutants.
Key words: environmental performance, industry, government, state environmental policy.
В настоящее время одной из государственных задач является обеспечение охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Как отмечается в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года <1>, экологическая ситуация характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. В 40 субъектах РФ 54% городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или с недостаточной очисткой, остается значительным. Возрастает количество отходов, которые не перерабатываются, а направляются на размещение. При этом условия их хранения и захоронения не соответствуют экологическим требованиям. ——————————— <1> Утв. Указом Президента РФ от 30 апреля 2012 г. // URL: http://news. kremlin. ru/acts/15177.
Решение экологических проблем в условиях рыночной экономики при ее модернизации и в процессе инновационного развития невозможно без эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В силу ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни (экологический аспект) и деятельности (экономический аспект) народов, проживающих на соответствующей территории. Обеспечить такую охрану может только Российское государство, используя методы и средства административного характера в сочетании с экономическими и другими мерами. Все это требует принципиально нового подхода к осуществлению государственной политики в области экологического развития. Отметим, что Россия располагает большой территорией, составляющей 11,5% земной суши, и природными богатствами, стоимость которых в 10 раз превышает мировой валовой продукт <2>. Кроме того, в РФ есть природные территории, практически не нарушенные хозяйственной деятельностью, они составляют до 60% всей ее площади и имеют большое значение для решения глобальных и региональных экологических проблем. Необходимость их сохранения вытекает из международных обязательств РФ перед другими государствами и мировым сообществом в целом. ——————————— <2> Кашин В. Природные богатства — народу // Российская газета. 2007. 13 нояб.
Очень важно при осуществлении государственной политики в области экологического развития совершенствовать правовое регулирование и организацию природоохранной деятельности промышленных предприятий как основных пользователей природных ресурсов и загрязнителей окружающей среды, от которых во многом зависит экологическое и социально-экономическое состояние в стране. Направленность и содержание правового регулирования их природоохранной деятельности определяются его целями, задачами и основными принципами. Они вытекают из Основных положений государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития <3>, Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию <4>, Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» <5>, Экологической доктрины Российской Федерации <6>, Основ государственной политики в области экологического развития РФ. Цель правового регулирования природоохранной деятельности предприятий — реализация конституционных и иных экологических прав граждан, закрепленных в Конституции РФ, законах и иных нормативных актах, конституционного права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции). ——————————— <3> Одобр. Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. // САПП. РФ. 1994. N 6. Ст. 436. <4> Утв. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572. <5> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133 (с изм. и доп.). <6> Одобр. Правительством РФ 31 августа 2002 г. // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.
Более того, согласно Основам государственной политики в области экологического развития РФ стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В Концепции перехода РФ к устойчивому развитию одним из основных условий названо обеспечение прав и свобод граждан в области охраны окружающей среды и природопользования, что во многом зависит от деятельности предприятий. Следовательно, развитие производства не должно причинять ущерб правам и законным интересам будущих поколений. Рост загрязнения окружающей среды и истощение природных ресурсов ведут к дестабилизации биосферы, утрате ею целостности и биоразнообразия, разрушению экологических систем и снижению качества природной среды. Большое значение для совершенствования правового регулирования и организации природоохранной деятельности предприятий имеет определение его задач, которые должны быть обусловлены основными задачами государственной политики в области экологического развития и конкретизировать их. В зависимости от содержания эти задачи можно разделить на несколько групп: 1) формирование эффективной системы управления, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти, развитие экономического регулирования и рыночных инструментов, а также совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности; 2) обеспечение экологически ориентированного роста экономики, внедрения экологически эффективных инновационных технологий и экологически безопасного обращения с отходами, предотвращение и снижение негативного воздействия деятельности предприятий на окружающую среду; 3) сохранение природной среды, объектов животного и растительного мира, естественных экологических систем, их восстановление, совершенствование системы государственного экологического мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, изменений климата, научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды; 4) формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания, а также обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении экологических вопросов. Первой задачей совершенствования правового и организационного обеспечения в рассматриваемой сфере является осуществление структурной (отраслевой и пространственной) перестройки промышленного производства с точки зрения охраны окружающей среды. Ранее отраслевая структура определялась без учета экологических интересов. Происшедшие в ней изменения при переходе к рыночной экономике не решили экологических проблем. Более того, в ряде регионов, в частности в Свердловской области, увеличилась доля загрязняющих окружающую среду отраслей промышленности (черной и цветной металлургий, топливно-энергетического комплекса) и уменьшилась доля отраслей, оказывающих меньшее воздействие на природную среду и здоровье населения. Для создания экологически прогрессивной отраслевой структуры необходима реализация организационно-правовых мер, направленных на создание производств с высокой эффективностью использования природных ресурсов, перепрофилирование и ликвидацию загрязняющих среду предприятий, снижение материалоемкости, энергоемкости и удельного потребления природных ресурсов на единицу продукции, изменение структуры экспорта продукции и сокращение его ресурсной направленности. Эти меры позволят уменьшить загрязнение окружающей среды и сырьевую направленность производства, снизить удельный вес добывающей промышленности, увеличив долю продукции для конечного потребления и удельный вес отраслей, связанных с удовлетворением нужд населения. Правовое регулирование и организация природоохранной деятельности предприятий должны быть направлены на формирование территориальной структуры производства, которая бы учитывала экологические факторы, в том числе при размещении новых, реконструкции и расширении существующих предприятий, что гарантирует их эффективную деятельность. Перечисленные меры соответствуют Основным положениям государственной стратегии РФ по охране окружающей среды, где к основным направлениям деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития отнесено экологически обоснованное размещение производительных сил. Завершить структурную перестройку следует созданием экологической структуры общественного производства, определяемой соотношением предприятий «чистых» и «грязных» отраслей и наличием обособленного производства экологической продукции, о чем свидетельствует опыт ряда стран. Это позволит обеспечить экологически оптимальное функционирование промышленности и требует правового регулирования деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Второй задачей совершенствования правового регулирования и организации природоохранной деятельности предприятий выступает работа по внедрению малоотходных и безотходных технологий, ресурсосберегающей техники. Не случайно Концепция перехода РФ к устойчивому развитию в числе основных задач называет введение хозяйственной деятельности в пределы емкости экосистем на основе массового внедрения энерго — и ресурсосберегающих технологий. К сожалению, экологические факторы не учитывались в должной мере при внедрении новых технологий, что привело к росту промышленных отходов, а составной частью предприятий остаются дорогостоящие очистные сооружения. Поэтому необходимо предусмотреть правовые меры, направленные: на кардинальное изменение технологии производства с учетом экологических факторов и природно-экологических и иных особенностей отдельных регионов. Технология производства должна быть максимально приближена к природным процессам и обеспечивать комплексное использование природных ресурсов, снижение расхода сырья, вредных выбросов и отходов на единицу выпускаемой продукции, а также переработку отходов, в том числе на других предприятиях; на сокращение в кратчайшие сроки количества вредных выбросов и сбросов для создания экологически приемлемых условий для жизни и здоровья людей путем применения эффективных очистных сооружений. Эти меры взаимосвязаны, однако приоритетное значение имеет первая, позволяющая радикально решать экологические проблемы. Следующей задачей совершенствования правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий является выпуск ими экологически безопасной продукции, исключающей причинение вреда здоровью и имуществу граждан, окружающей среде в процессе ее использования и превращения в отходы. Особенно это касается продукции химических и нефтехимических, машиностроительных и других предприятий, оказывающей наиболее негативное влияние в данной сфере. К сожалению, государственными органами названным вопросам ранее не уделялось достаточного внимания, что сказывалось на состоянии окружающей среды и здоровья населения в регионах. Необходимы кардинальные изменения, тем более что согласно Основным положениям государственной стратегии РФ по охране окружающей среды расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов — одно из основных направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития. Об этом свидетельствует и опыт других стран. Важная задача совершенствования правового регулирования — обеспечение рационального использования природных ресурсов, поскольку окружающая среда становится частью процесса развития, а экологические факторы должны определять процесс природопользования для реализации не только экономических, но и экологических интересов. Так, в Основных положениях государственной стратегии РФ по охране окружающей среды в числе направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития называется использование возобновимых природных ресурсов, не сопровождающееся их истощением. К сожалению, эколого-правовые требования и организационно-правовые меры до сих пор не охватывают полностью сферу природопользования, что приводит к истощению природных ресурсов и росту загрязнения окружающей среды в регионах. Таким образом, совершенствование правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий должно быть направлено на обеспечение структурной перестройки, внедрение малоотходных и безотходных технологий, ресурсосберегающей техники, выпуск экологически безопасной продукции и рациональное использование природных ресурсов для осуществления конституционных и иных экологических прав граждан в интересах настоящих и будущих поколений людей. Эти задачи правового регулирования необходимо отразить в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» и головных актах природоресурсного законодательства. Они должны быть направлены на достижение цели и выступать ее этапами. Исходя из целей и задач в экологическом законодательстве определяются основные принципы правового регулирования и организации природоохранной деятельности предприятий, конкретизирующие с учетом своей специфики основные принципы государственной политики в области экологического развития: а) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, а также научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; б) охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; приоритетность сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; в) ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды, полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде; г) презумпцию экологической опасности планируемой экономической и иной деятельности, обязательность оценки намечаемого воздействия на окружающую среду при принятии решений о ведении экономической и иной деятельности; запрещение ее осуществления, если последствия воздействия непредсказуемы для окружающей среды, реализации проектов, которые могут привести к деградации экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов, иным негативным изменениям окружающей среды; д) обеспечение соответствия экономической деятельности нормам и требованиям в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; развитие международного сотрудничества в решении глобальных экологических проблем и применении международных стандартов; е) соблюдение права каждого человека на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду; участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, учет их мнения при принятии решений о планировании и осуществлении экономической деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Основные принципы правового регулирования и организации природоохранной деятельности промышленных предприятий в зависимости от сфер природоохранной деятельности подразделяются на две группы. Первая включает принципы, которые касаются деятельности предприятий в области охраны окружающей среды: 1) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду и создание благоприятных условий жизнедеятельности человека, научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на подведомственных им территориях; 2) независимость контроля, возмещение вреда и ответственность предприятий за нарушение природоохранного законодательства, обязательность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных, некоммерческих объединений, юридических лиц и граждан в охране окружающей среды, в том числе в принятии решений, касающихся прав граждан на благоприятную окружающую среду, соблюдение права каждого на получение достоверной информации о ее состоянии; 3) презумпцию экологической опасности планируемой деятельности, обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об ее осуществлении и проведения проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в этой области; 4) учет природных и социально-экономических особенностей природных территорий при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности, сохранение биологического разнообразия и приоритет сохранения экологических систем, природных ландшафтов и комплексов, допустимость воздействия хозяйственной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды, обеспечение снижения ее негативного воздействия в соответствии с нормативами на основе использования наилучших технологий с учетом экономических и социальных факторов; 5) обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к предприятиям, запрещение деятельности, последствия которой непредсказуемы, и реализации проектов, могущих привести к деградации экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов, иным негативным изменениям окружающей среды; 6) организацию и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры, а также международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. К сожалению, эти принципы лишь в общем виде сформулированы в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Поэтому необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон, а на его основе — в акты природоохранного законодательства, что позволит повысить эффективность деятельности предприятий в области охраны окружающей среды. Ко второй группе относятся принципы, на основе которых должно происходить правовое регулирование деятельности предприятий в сфере природопользования: учет в правовом регулировании триединства природных ресурсов как объектов природы, пользования (хозяйствования) и собственности; разрешительный порядок, строго целевое и комплексное использование природных ресурсов; нормирование размеров владения и пользования ресурсами с учетом целевого назначения; устойчивость природопользования; оптимальное сочетание (сбалансированность) частных и общественных интересов в использовании природных ресурсов и распоряжении ими, сочетание интересов и прав природопользователей; сочетание природопользования с охраной окружающей среды и сохранением естественного равновесия; платность природопользования; защита и гарантии прав промышленных предприятий как пользователей природных ресурсов. Перечисленные принципы прямо не сформулированы в экологическом законодательстве, хотя и вытекают из его содержания. Они лишь в общем виде закреплены в природоресурсном законодательстве. Это негативно сказывается на правоприменительной деятельности в данной сфере, что нуждается в исправлении. Для этого необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и на его основе в акты природоресурсного законодательства. Рассмотренные принципы нужно разделить еще на несколько подгрупп в зависимости от естественно-природных особенностей природных объектов, их роли в общественном производстве и функционировании природного комплекса. Можно выделить принципы правового регулирования деятельности промышленных предприятий в сфере земельного, водного, лесного, горного, фаунистического и воздухоохранного права. Правовые принципы, на основе которых осуществляется регулирование деятельности промышленных предприятий в названных сферах, тесно взаимосвязаны и направлены на осуществление целей и задач правового регулирования, образуют правовую основу и обеспечивают единство правового регулирования. В Основах государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г. предусматриваются следующие механизмы: принятие законодательных и иных актов для реализации государственной политики в области экологического развития, создание структурно-целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства, правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду, усиление ответственности за нарушение законодательства и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения; формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, взаимодействие и координация деятельности органов государственной власти, совершенствование разграничения полномочий органов государственной власти, установление такого критерия оценки эффективности их деятельности, как состояние окружающей среды и экологической безопасности на территориях, определяемого на основе системы объективных показателей и индикаторов, повышение эффективности государственного экологического надзора и внедрение в систему управления качеством окружающей среды методологии установления и оценки экологических рисков для повышения обоснованности принятия управленческих решений; расширение мер экономического регулирования, включая: а) развитие рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, поэтапное внедрение системы декларирования соблюдения экологических требований и проведения экологического аудита; б) установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат на осуществление природоохранных мер, замена взимания платы за сверхлимитное загрязнение на возмещение вреда, причиненного природной среде, а также стимулирование экологической и социальной ответственности бизнеса, предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства и экологической реабилитации территорий, обеспечение широкого применения государственно-частного партнерства при государственном финансировании мер по оздоровлению экологически неблагополучных территорий и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой деятельностью; в) обеспечение преимуществ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд товарам, работам, услугам, отвечающим экологическим требованиям; формирование рынка экологичной продукции, технологий и оборудования и природоохранных услуг, поддержка технологической модернизации, обеспечивающей уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду; г) неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов, стимулирование привлечения инвестиций для обеспечения рационального и эффективного использования ресурсов, деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья, уменьшения негативного воздействия на окружающую среду, производства экологически чистой продукции, внедрения ресурсосберегающих технологий, а также государственное регулирование ввоза в страну техники и технологий, не соответствующих экологическим требованиям.
