МОДЕРНИЗАЦИЯ ОПАСНЫХ ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ <*>
А. А. ТРАНИН
——————————— <*> Tranin A. A. Modernization of dangerous industrial enterprises as a factor of ensuring of environmental security: legal aspects.
Транин А. А., старший научный сотрудник сектора эколого-правовых исследований Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
Статья посвящена правовому регулированию модернизации деятельности опасных промышленных объектов в аспекте обеспечения экологической безопасности территорий и населения. Акцент внимания к этой категории предприятий связан с тем, что они оказывают наиболее существенное негативное воздействие на окружающую природную среду и здоровье населения.
Ключевые слова: опасные промышленные объекты, обеспечение экологической безопасности, негативное воздействие на окружающую среду, здоровье населения.
The article deals with the legal regulation of modernization of activities of dangerous industrial objects in the aspect of ensuring environmental protection of territories and population. The attention to the said category is connected with the fact that they make the most material negative impact on the environment and health of the population.
Key words: dangerous industrial objects, ensuring environmental security, negative impact on environment, health of the population.
На современном этапе тема модернизации в широком смысле этого слова достаточно популярна в заявлениях руководителей государства, в СМИ и научных исследованиях. Модернизация ставится во главу угла государственной политики. Речь идет о совершенствовании политической системы, промышленного производства, технологических новаций, об улучшении экологической обстановки в стране. Однако, как отмечают некоторые исследователи, в настоящее время государственная экологическая политика представляет собой противоречивое явление. В научной среде укрепилось достаточно определенное и совершенно справедливое мнение о причинах сложившейся ситуации — это противоречия, соперничество между интересами экологии и экономики, причем экономические интересы пока явно имеют приоритет <1>. И в этом контексте вопросы модернизации опасных промышленных предприятий приобретают особое значение. ——————————— <1> См.: Федосеева А. М. Противоречия в развитии единой государственной экологической политики на современном этапе // Актуальные проблемы государственной экологической политики. Уфа, 2010. С. 165 — 172.
Экологическая опасность, как правило, ассоциируется с нестандартными, чрезвычайными и аварийными ситуациями, влекущими за собой негативные последствия. Однако так ли безопасно и безобидно каждодневное воздействие промышленных предприятий (в том числе и вредных) на окружающую среду даже тех, которые не включены согласно ст. 2 в приложение 1 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»? Кроме того, как показывает практика, требования, изложенные в ст. 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды», не всегда соблюдаются промышленными предприятиями различного профиля. Зачастую при проведении проверок выявляется превышение установленных нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Так, в ходе проверки ОАО «Красноярский завод холодильников «Бирюса@» были установлены превышения нормативов содержания нефтепродуктов, цинка, меди, железа и других загрязняющих веществ в сточных водах предприятия. Например, содержание нефтепродуктов было в 44 раза больше допустимого. В ходе проверки, проведенной Красноярской природоохранной прокуратурой в 2005 г., установлено, что в жилом микрорайоне «Аэропорт» г. Красноярска незаконно размещен и эксплуатируется бетонорастворный узел. Это производство находится на расстоянии всего 37 метров от жилого дома, что запрещено санитарными правилами и нормами. Кроме того, размещение объектов по производству бетона на территории этого микрорайона не предусмотрено планом застройки, проведено без положительного заключения экологической экспертизы, санитарно-эпидемиологического заключения, акта ввода в эксплуатацию. Необходимая разрешительная природоохранная документация отсутствует, а это означает, что бетонорастворный узел в течение 2003 — 2005 гг. осуществлял выброс загрязняющих веществ незаконно <2>. Тем самым нарушен целый ряд норм Федеральных законов: ст. 33 и 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ст. 3 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» <3>, ст. 10 и ч. 3 ст. 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» <4>. ——————————— <2> См.: Васильева Е. Г. Запрещение экологически вредной деятельности // Экология производства. 2005. N 10. С. 20 — 23. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (под ред. М. М. Бринчука) включен в информационный банк. —————————————————————— <3> См.: Бринчук М. М. Предисловие к Комментарию Федерального закона «Об экологической экспертизе». М., 2011. С. VII — VIII. <4> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
Оба рассмотренных случая достаточно характерны. Загрязнение окружающей среды, как видим, происходит не только в результате аварийных ситуаций и экологических катастроф, а в большинстве случаев — в процессе каждодневной деятельности различных производственных объектов. Отходы небольшого промышленного предприятия за все время его существования могут нанести природе гораздо больший ущерб, чем, например, разлив нефти при аварии танкера-гиганта. Но все это не идет ни в какое сравнение с тем, что происходит на вредных предприятиях по всей стране, в том же Красноярске — на Красноярском алюминиевом заводе, на долю которого приходится около 30% вредных выбросов в окружающую среду. Стоит ли упоминать о печально известном «Норникеле», превратившем город и окрестности в техногенную пустыню, или «химическую» столицу Дзержинск, который по уровню загрязнения назван вторым Чернобылем, и целый ряд других городов — «аккумуляторов» вредных промышленных предприятий. Бессмысленно называть какие-то цифры, поскольку адекватной системы контроля загрязнения окружающей среды в городах просто нет. Если в начале XX в. в промышленности использовались 20 химических элементов, а в середине — около 50, то в настоящее время — почти вся таблица Менделеева. Каждые 10 — 12 лет удваивается объем мирового промышленного производства и соответственно объем вредных веществ, выбрасываемых в атмосферу, что приводит к ухудшению экологической обстановки. Помимо этого, количество отходов разного происхождения стремительно нарастает, и загрязнение окружающей среды (особенно опасными химическими и радиоактивными отходами) уже весьма существенно влияет на всю планетарную обстановку. Пока ни одной стране не удалось решить проблему ядерных отходов. В природе такие отходы опасны для любых форм жизни как вследствие прямой токсичности, так и из-за способности вызывать мутации. В природе нет процессов, которые могут обезвредить такие материалы и сделать их безопасными. Еще один важный класс проблемных отходов — синтезированные человеком химические соединения. Раньше они никогда на планете не существовали, поэтому ни один организм в природе не приспособлен для разложения или превращения их в безопасное соединение. Сейчас постоянно коммерчески используется более 65 тысяч таких химических соединений. Токсикологические данные получены только для малой части <5>. ——————————— <5> См.: сокращенный вариант работы Донеллы Медоуз, Йоргена Рэндерса, Денниса Медоуза. Пределы роста. 30 лет спустя. 2007 // Зеленый мир. 2011. N 23-24. С. 10.
В приложении 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» подобных опасных химических веществ и их соединений указано около 20. В Постановлении Правительства Российской Федерации «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» <6> нормативы платы за выбросы в атмосферу установлены по 210 видам загрязняющих веществ, а за сбросы в водные объекты — по 142 видам. Повышенные коэффициенты к этим нормативам установлены также для зон экологического бедствия. Однако юристы-экологи довольно скептически оценивают практику. Так, по мнению М. И. Васильевой, экологические нормативы не выполняют должным образом свою функцию ограничителя воздействий на отдельные природные объекты и окружающую среду в целом. Далеко не все известные виды воздействий вообще как-либо нормируются. Юридически ущербны лимиты временно согласованных выбросов и сбросов. Практика установления нормативов предельно допустимых воздействий показывает, что они все более утрачивают непосредственную связь с нормативами качества окружающей среды, на которых должны основываться, и фактически исходят из реальных возможностей хозяйствующих субъектов. В перспективе, считает М. И. Васильева, экологическое нормирование будет развиваться под влиянием принятия технологических регламентов и предстоящего (планируемого) перехода на нормирование по принципу наилучших доступных технологий. По существу, предстоит отход от действующей системы индивидуального нормирования к новой регуляционной модели <7>. Но об этом, думается, пока еще рано говорить. ——————————— <6> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 3510. <7> См.: Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 14.
В прямой зависимости от превышения нормативов сбросов и выбросов загрязняющих веществ, проще говоря, нарушения экологического законодательства находится и появление всесторонних негативных изменений среды обитания, обусловливающих ухудшение здоровья населения. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), воздействие химических веществ и высокий уровень радиации являются основными причинами развития значительного числа болезней. Выяснено также, отмечает Т. В. Редникова, что структура заболеваемости в определенной степени зависит в первую очередь от вида экономической деятельности, концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе, качества питьевой воды, уровня загрязнения почв <8>. Уже давно доказан факт существования зависимости здоровья населения от состояния окружающей среды, об этом свидетельствуют результаты проведенных исследований, публикуемых ежегодно в государственных докладах «О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации» и содержащих аналитические материалы и статистические данные по субъектам Российской Федерации во временном развитии, что позволяет представить общую картину, динамику изменений, выявляет наиболее проблемные сферы, требующие безотлагательного вмешательства со стороны государства, а также позволяет оценить эффективность принимаемых мер. ——————————— <8> См.: Редникова Т. В. Состояние окружающей среды и здоровье населения // Охрана окружающей среды и качество жизни: правовые аспекты. М., 2011. С. 67 — 76.
Особое значение эти данные имеют для выявления экологически неблагополучных участков территории страны, разработки и решения проблем нейтрализации вредного воздействия промышленных объектов (особенно опасных), влияющих на состояние окружающей среды и здоровье населения этих территорий, подготовки экологически значимых правовых решений указанных проблем, в том числе и усиление ответственности, как административной, так и уголовной. Однако проводимые в стране реформы уголовного и административного законодательства не обеспечивают в должной мере современные вызовы и возникающие новые угрозы негативного воздействия на окружающую среду и ее компоненты. Все сказанное прямо относится к функционированию опасных промышленных производств. В главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации <9> (далее — УК РФ) лишь несколько статей могут в определенной степени вызвать наступление уголовной ответственности за нарушения в исследуемой области: это ст. 246 (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ); ст. 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов); ст. 215 (нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики); ст. 237 (сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья населения). В настоящее время в УК РФ введены новые, ранее неизвестные российскому уголовному праву составы экологических преступлений (например, предусмотренные ст. 246, 247 и др.), указаны наряду с традиционными иные квалифицирующие признаки (совершение преступления в зоне экологического бедствия). В аналогичном направлении проводится и реформа Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <10> (далее — КоАП РФ). Как отмечает О. Л. Дубовик, совершенствование уголовно-правовых и административно-правовых запретов в сфере охраны окружающей среды носит «косметический» характер <11>. ——————————— <9> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. <10> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. <11> См.: Юридическая ответственность за экологические правонарушения / Коллектив авторов. М., 2012. С. 56, 68.
В плане совершенствования УК РФ и КоАП РФ было бы целесообразно внести еще один состав экологического преступления (и административного правонарушения), который бы более конкретно фиксировал ситуацию, приводящую к появлению экологически неблагополучных территорий, а именно нарушение требований, правил, нормативов при функционировании опасных промышленных предприятий как квалифицирующий признак, причем имеются в виду не разовые «аварии» и «инциденты», а повседневные нарушения, которые неизмеримо больше негативно воздействуют на окружающую среду и здоровье населения. Не вдаваясь подробно в тему ответственности, отметим, что многие административные правонарушения, которыми изобилует КоАП РФ, граничат с уголовными преступлениями. Кроме того, необходимо учитывать и латентность подобных правонарушений. В этой связи отметим, что, к сожалению, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» отсутствует статья об ответственности за эксплуатацию экологически опасных предприятий как источников повышенной опасности для природной среды, не определены порядок и условия возмещения вреда, причиненного здоровью неблагоприятным воздействием природной среды, вызванным хозяйственной деятельностью. Применительно к теме нашего исследования вопросы совершенствования правового регулирования деятельности промышленных предприятий на экологически неблагополучных территориях имеют первостепенное значение. Некоторые авторы считают, что правовое регулирование деятельности этих предприятий должно учитывать состояние окружающей среды и экологической безопасности на территории, а также приоритетность решения региональных экологических проблем. Так, в зонах чрезвычайной экологической ситуации оно должно быть направлено на прекращение деятельности предприятий, отрицательно воздействующих на окружающую среду, либо на приостановление этой деятельности. В зонах экологического бедствия государственное воздействие должно быть направлено не только на прекращение деятельности или реконструкцию промышленных предприятий, но и на существенное ограничение пользования природными ресурсами, на проведение оперативных мер по их охране и оздоровлению окружающей среды <12>. В данном случае принципиальное значение имеют вопросы реализации и защиты права гражданина на благоприятную окружающую среду и связанные с ним права — в первую очередь право на своевременное получение полной и достоверной экологической информации и право на возмещение вреда здоровью, причиняемого экологическими правонарушениями, а также возникающего в результате природных и техногенных ситуаций (аварий, катастроф и т. д.) или связанного с проживанием на экологически неблагополучных территориях <13>. ——————————— <12> См.: Круглов В. В. Эколого-правовые проблемы деятельности промышленных предприятий в регионах // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI в. // Труды Института государства и права РАН. М., 2007. С. 250 — 251. <13> См.: Васильева М. И. Указ. соч. С. 15.
Многие из вопросов защиты экологических прав и интересов населения могли бы быть решены в проекте Федерального закона «О зонах экологического бедствия» (или «Об экологически неблагополучных территориях»), а также четким выполнением требований, изложенных в Федеральных законах «Об охране окружающей среды» (ст. 35 — 39) и «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 9). Кроме того, совершить определенный прорыв в таком направлении, как модернизация опасных производственных объектов, представляется возможным при условии реализации всего комплекса правовых мер и средств, в том числе и превентивного характера, начиная с ОВОС, экологической экспертизы, аудита, сертификации, лицензирования, декларирования, страхования и др.; усиления контрольно-надзорной деятельности соответствующих органов. При таком эффективном использовании указанных мер еще остается определенная надежда и некоторая уверенность в ожидаемом результате. Однако если учесть, что большое число опасных производственных объектов работает на устаревшем оборудовании и использует технологии, не отвечающие современным требованиям, то сможет ли на данном этапе весь комплекс указанных правовых мер и средств объективно решить проблемы экологической безопасности — это еще вопрос. У нас априори нет таких промышленных объектов, чтобы они никак не влияли на состояние окружающей среды. Поиски компромисса между развитием промышленного производства и охраной окружающей среды — задача трудная и много раз обсуждаемая. Очевидно одно, что до тех пор, пока выгоднее платить штрафы, чем приобретать современное оборудование и лучшие технологии, пока существуют законодательные «поблажки» вроде «временно разрешенных выбросов загрязняющих веществ» и различных выплат за загрязнение, вопрос о модернизации звучит не более чем риторически. В свете современных кризисных явлений, конфликтных экологических ситуаций практически во всех областях жизнедеятельности, экономического развития, правовых институтов весьма сложно представить гармонию экономики, экологии и права, к которой стремимся уже не одно десятилетие. И в данном случае, памятуя о прежних «усилиях», модернизация промышленного производства не является такой уж панацеей, способной принести гармонию в эти отношения. Тем более что модернизация технологических процессов — это не разовый акт. И наилучшая доступная технология быстро изменяется с развитием научных разработок, а динамика этих изменений постоянно требует не только перестройки технологических процессов в промышленном производстве, финансовых вложений, но и совершенствования правового обеспечения. И хотя в целом установлен высокий уровень экологических требований, они не реализуются эффективными правовыми способами и средствами. Нельзя не согласиться с мнением И. А. Умновой в том, что доминирующей идеей совершенствования экологического законодательства в Российской Федерации должна стать концепция качества жизни, основанная на обусловленности уровня жизни и здоровья людей состоянием экологической безопасности <14>. Для этого, казалось бы, уже созданы определенные условия: расширилась информационная база, активизировались многочисленные экологические общества и объединения, в известной степени развивается и законодательная база с принятием Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <15>, в котором закреплен принцип свободы получения информации любым законным способом. Кроме того, возможности свободного получения экологической информации предусмотрены и Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Это существенно де-юре расширяет возможности граждан в защите своих интересов, связанных с охраной здоровья не только от вредного воздействия окружающей среды, но и от иных факторов. Однако даже в этом случае, как показывает практика, некоторые положения этих актов, особенно экологически важные, касающиеся получения информации о негативном воздействии того или иного опасного производственного объекта на здоровье населения, а также конкретные данные о загрязнении, в русле обеспечения качества жизни, экологической безопасности в большинстве случаев оказываются не реализованными: либо они просто не исполняются (или тормозятся) бюрократическим аппаратом, либо скрываются руководителями предприятий, как в случае с сокрытием данных о загрязнении территории руководством комбината «Норникель» <16> с ОАО «Протон-ПМ» в Пермском крае с его знаменитым «гептильным» загрязнением <17>. Перечень таких предприятий можно продолжить. Разумеется, говорить о качестве жизни, здоровье населения и деградирующей природе в данном случае лишне. ——————————— <14> Умнова И. А. Экологическая конституция в механизме правового обеспечения качества жизни // Охрана окружающей среды и качество жизни: правовые аспекты. М., 2011. С. 26 — 27. <15> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448. <16> Зеленый мир. 2011. N 1-2. С. 6 — 7. <17> Зеленый мир. 2011. N 7-8. С. 8 — 10.
У нас традиционно принято критиковать всех и вся от Президента, Правительства, депутатов, местных руководителей (которые начинают «шевелиться» только в режиме экологических катастроф) за состояние окружающей среды и множество нерешенных (или нерешаемых) экологических проблем, что зачастую вполне справедливо. Почему-то весь этот «командный» персонал забывает об огромном творческом потенциале научных оригинальных разработок, интересных теоретических и практических подходах к решению экологических проблем, причем не только технического, но и правового характера. Как бы то ни было, но даже в самой трудной ситуации выход может быть найден. Некоторые элементы решений лежат на поверхности. В качестве первых шагов могли бы стать: создание современной системы экологического мониторинга; увеличение штрафных санкций за загрязнение окружающей среды (особенно опасными промышленными предприятиями), побуждающих к модернизации технологического оборудования; запрет на разрешения временно согласованных выбросов загрязняющих веществ, устраняющий возможность договоренности руководителей предприятий с местными властями. Кроме того, можно творчески использовать и позитивный опыт зарубежных стран, в частности стран — членов ЕЭС, касающийся создания кодексов поведения предпринимательских союзов на основе директив и рекомендаций, содержащих принципы экологической политики, и других добровольных инициатив <18>. ——————————— <18> См.: Круглов В. В. Законодательство Европейского сообщества в сфере охраны окружающей среды в промышленности // Экологическое право. 2005. N 2. С. 42 — 46.
В заключение подчеркнем, что экологическая безопасность — это не только общая цель государства, общества и бизнеса, но и важная составляющая будущего развития цивилизации.
