О. Н. Хлестов, Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации, профессор Дипломатической академии МИД России, член Редакционного совета журнала «Юрист-международник — International Lawyer».
Борьба с терроризмом и его ликвидация являются важнейшими задачами, стоящими перед мировым сообществом. Один из ее элементов — разработка определения терроризма, к чему призывает Генеральный Секретарь ООН Кофи Аннан, и что способствовало бы более эффективной борьбе с этим злом. Это — долг ООН. Но наряду с разработкой определения в рамках правительственных структур такую работу целесообразно вести также по линии общественности, в научных кругах, привлекая к ней и студентов высших учебных заведений, в которых изучают политические дисциплины, международное право.
В Дипломатической академии МИД России в процессе изучения проблем, стоящих перед ООН, слушателями был разработан проект определения терроризма, который может быть использован соответствующими ведомствами России, а также структурами ООН. Было бы также целесообразно, чтобы ООН инициировала подготовку таких проектов студентами различных стран, проводя соответствующие конкурсы. Это было бы полезно для разработки определения терроризма, а, главное, — способствовало бы более глубокому изучению молодежью проблем терроризма и борьбы с ним.
Далее излагается Проект определения терроризма и пояснения к нему, подготовленные слушателями Дипломатической академии МИД России.
Проект
РЕЗОЛЮЦИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ АССАМБЛЕИ
ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
Определение терроризма
Генеральная Ассамблея,
будучи глубоко убеждена, что принятие определения терроризма будет способствовать укреплению международного мира и безопасности и повышению эффективности борьбы с этим злом,
1. утверждает определение терроризма, текст которого прилагается к настоящей резолюции;
2. призывает все государства в случае возникновения необходимости квалифицировать те или иные деяния в качестве актов терроризма руководствоваться приводимым далее определением терроризма, в том числе в процессе рассмотрения возможности использования права на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН в ответ на террористическое нападение при том понимании, что международному сообществу надлежит в кратчайшие сроки разработать критерии использования такого права;
3. выражает уверенность, что все государства предпримут меры для приведения в соответствие с настоящим определением положений национального законодательства, будут учитывать его при реализации уже существующих международных актов о борьбе с терроризмом, а также при разработке новых таких актов;
4. обращает внимание Совета Безопасности ООН на определение терроризма, изложенное далее, и рекомендует, по мере необходимости, учитывать это определение в качестве руководства при рассмотрении мер, которые Совет сочтет необходимым предпринять для поддержания международного мира и безопасности, борьбы с терроризмом, а также при рассмотрении вопроса о праве государств на индивидуальную или коллективную самооборону, предусмотренное в ст. 51 Устава ООН, в связи с террористическим нападением;
5. настоятельно предлагает всем государствам заявить о готовности руководствоваться настоящим определением терроризма и применять его на практике во всех аспектах.
Приложение I
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ТЕРРОРИЗМА
Генеральная Ассамблея,
исходя из того, что одной из основных целей ООН является поддержание международного мира и безопасности и принятие эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру;
подтверждая, что терроризм во всех его формах и проявлениях представляет собой одну из самых серьезных угроз миру и безопасности;
заявляя, что акты, методы и практика терроризма противоречат целям и принципам ООН и что сознательное финансирование и планирование террористических актов, подстрекательство к ним, равно как и другие формы поддержки актов терроризма также противоречат целям и принципам ООН;
считая, что терроризм можно искоренить лишь путем применения, в соответствии с Уставом ООН и международным правом, устойчивого всеобъемлющего подхода, включающего в себя активное сотрудничество всех государств, международных и региональных организаций, а также путем активизации усилий на национальном уровне;
будучи убеждена, что принятие определения терроризма оказывало бы сдерживающее влияние на потенциальных террористов и их пособников, облегчало бы квалификацию тех или иных деяний в качестве актов терроризма и содействовало претворению в жизнь мер по их недопущению и пресечению;
подчеркивая, что принятие определения терроризма способствовало бы повышению эффективности борьбы с этим злом и ускорению разработки Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму;
считая, что, хотя вопрос о том, совершен ли акт терроризма, должен рассматриваться с учетом всех обстоятельств в каждом отдельном случае, тем не менее желательно сформулировать основные принципы в качестве руководства для такого определения;
будучи убеждена, что в условиях глобализации международной жизни отсутствует четкая грань между внутренним и международным терроризмом, поскольку между ними происходит смыкание и иностранные элементы в той или иной степени присутствуют в любых актах терроризма, одобряет следующее далее определение терроризма:
Статья 1
Любое из следующих действий будет квалифицироваться в качестве акта терроризма:
1. деяние, признаваемое как преступление в одном из международных документов, перечисленных в приложении II к настоящей резолюции, как оно определено в этом документе;
2. любое другое деяние, совершаемое незаконно и умышленно любыми средствами в мирное время отдельными физическими лицами, группой лиц или организацией с намерением:
а) вызвать смерть какого-либо гражданского лица, некомбатанта или комбатанта (не принимавшего участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта) или причинить ему тяжкое телесное повреждение;
б) нанести значительный ущерб какому-либо материальному объекту, включая государственные и правительственные объекты, систему общественного транспорта, места общественного пользования, коммуникационную систему, различные объекты инфраструктуры, включая инфраструктуру вооруженных сил, отдельные единицы боевой техники (в условиях отсутствия вооруженного конфликта);
в) нанести серьезный ущерб окружающей среде, в том числе с использованием различного рода бактериологических компонентов и отравляющих веществ, когда такое деяние в силу его характера или контекста направлено на то, чтобы воздействовать на население в целях нарушить общественную безопасность или заставить органы власти государства либо международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения, что при нормальных обстоятельствах они бы не сделали;
3. любая попытка совершить какое-либо деяние, указанное в п. п. 1, 2, либо соучастие в его совершении;
4. сознательное финансирование (по смыслу Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, принятой ГА ООН 9 декабря 1999 г.), организация, планирование деяний, предусмотренных в п. п. 1, 2, а также пособничество их совершению (включая предоставление территории, убежища), подстрекательство к ним, консультирование в целях совершения таких деяний;
5. оказание содействия любым другим способом совершению одного или более деяний, предусмотренных в данной статье, группой лиц, действующих с общей целью, при условии, что такое содействие оказывается умышленно и либо в целях поддержания общего характера преступной деятельности группы, либо же с осознанием умысла группы совершить соответствующее преступление или преступления.
Статья 2
Приведенный ранее перечень не является исчерпывающим, и Совет Безопасности ООН может определить, какие другие деяния представляют собой акты терроризма.
Статья 3
Деяния, рассматриваемые в настоящем определении, квалифицируются в качестве террористических актов, когда они совершаются в мирное время. Подобные деяния, совершаемые во время вооруженного конфликта, подпадают под нормы международного гуманитарного права, содержащиеся в Женевских конвенциях 1949 г. о защите жертв войны, Дополнительных протоколах к ним 1977 г. и других международных актах относительно военных преступлений и преступлений против человечности.
Статья 4
1. Преступные акты, направленные или рассчитанные на создание обстановки террора в отношении группы населения или конкретных лиц в политических целях, не могут быть оправданы какими бы то ни было соображениями политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или любого другого характера.
2. Терроризм, являющийся особо тяжким преступлением против международного мира и безопасности, влечет за собой международную ответственность.
3. Государствам — членам ООН надлежит эффективно взаимодействовать для того, чтобы предавать правосудию тех, кто участвует в террористических актах, в том числе при помощи финансирования, планирования или подстрекательства к их совершению. В этих целях должны приниматься надлежащие меры либо для выдачи террористов другим государствам, либо для передачи их дел национальным компетентным органам для судебного преследования (принцип «либо выдай, либо суди»). В этом контексте ни одно из преступлений, указанных в ст. 1, не надлежит квалифицировать для целей выдачи или взаимной юридической помощи как политическое преступление или преступление, связанное с политическим преступлением или вызванное политическими мотивами. Соответственно, связанная с такими преступлениями просьба о выдаче или взаимной юридической помощи не может быть отклонена на том основании, что она касается политического преступления либо преступления, связанного с политическим преступлением или вызванного политическими мотивами.
Статья 5
Ничто в настоящем определении не должно толковаться как расширяющее или сужающее каким-либо образом сферу действия Устава ООН, включая его положения относительно применения силы для поддержания международного мира и безопасности.
Статья 6
Право народов на самоопределение, о чем упоминается в Уставе ООН и Декларации 1970 г. о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, в частности народов, находящихся под иностранным господством, а также право этих народов бороться для достижения указанных целей, испрашивать и получать поддержку ни в коем случае не может служить оправданием совершения актов терроризма.
Статья 7
Указанные ранее положения являются взаимосвязанными при их толковании и применении, каждое положение должно рассматриваться в контексте всех других положений.
Приложение II
1. Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, подписанная в Токио 14 сентября 1963 г.
2. Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, совершенная в Гааге 16 декабря 1970 г.
3. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, совершенная в Монреале 23 сентября 1971 г.
4. Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 14 декабря 1973 г.
5. Международная конвенция о борьбе с захватом заложников, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 17 декабря 1979 г.
6. Конвенция о физической защите ядерного материала, принятая в Вене 3 марта 1980 г.
7. Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, подписанный в Монреале 24 февраля 1988 г.
8. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, подписанная в Риме 10 марта 1988 г.
9. Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе, подписанный в Риме 10 марта 1988 г.
10. Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения, совершенная в Монреале 1 марта 1991 г.
11. Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 15 декабря 1997 г.
12. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 9 декабря 1999 г.
13. Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 13 апреля 2005 г.
ОБЪЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
К ПРОЕКТУ РЕЗОЛЮЦИИ ГЕНЕРАЛЬНОЙ АССАМБЛЕИ ООН
ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ТЕРРОРИЗМА
Современный терроризм, не будучи новым явлением, тем не менее лишь сравнительно недавно приобрел черты глобальной проблемы, требующей серьезнейшего внимания всего международного сообщества. Это определяется целым спектром факторов, среди которых:
— политические устремления некоторых экстремистских кругов;
— распространение среди широких слоев населения ряда стран всевозможных ультрарадикальных, экстремистских и террористических идей, замешанных на национализме и религии;
— углубление социально-экономической дифференциации в мире, выталкивающей ряд стран и регионов на обочину исторического процесса;
— активизация организованной преступности.
Все это усугубляется охватившим планету процессом глобализации, который, имея многочисленные плюсы, в то же время, способствуя транспарентности границ, усилению миграционных потоков и развитию информационных связей, создает дополнительные возможности для осуществления террористических актов, возрастанию угрозы терроризма.
Осознанием актуальности проблемы терроризма пронизаны многочисленные дискуссии как на национальном, так и на международном уровне, в том числе в рамках ООН, где на протяжении ряда лет данная тематика прочно закрепилась в повестке дня сессий Генеральной Ассамблеи, различных конференций, симпозиумов, семинаров. Однако, несмотря на неуклонно растущее число международных документов о борьбе с терроризмом, включая известные 13 международных конвенций и протоколов, в этой области существует признаваемый всеми концептуальный пробел — отсутствие универсального общепризнанного определения терроризма, без чего крайне затруднительно эффективно и, самое важное, на подлинно коллективной основе противостоять этому злу. Не секрет, что различные страны придерживаются во многом несовпадающих взглядов на данное явление, зачастую подстраивая свои представления о нем под собственные интересы и амбиции.
Исходя из изложенного ранее, группа слушателей Дипломатической академии МИД России в рамках изучения курса международного права попыталась сформулировать собственную трактовку определения терроризма, подготовив Проект соответствующий резолюции ГА ООН, аналогично тому, как это было сделано при разработке определения агрессии в 1974 г. В основе документа — переработанные и сведенные воедино положения уже существующих норм международного права как универсальных, так и региональных резолюций Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН, квалифицирующих терроризм в качестве одной из самых серьезных угроз международному миру и безопасности, тягчайшее преступление против всего человечества, которое не может быть оправдано никакими соображениями политического, философского, идеологического, расового, этнического, религиозного или любого другого характера. В процессе разработки Проекта были также учтены рекомендации, содержащиеся в докладе сформированной Генеральным Секретарем ООН Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, а также идеи, заложенные в Резолюции 1566 Совета Безопасности ООН, материалы созданного им Контртеррористического комитета, элементы национального «антитеррористического» законодательства различных стран, решения общественных и научных организаций, в том числе Российской Ассоциации международного права.
В отличие от многих других аналогичных документов в предлагаемом Проекте сознательно не делается различия между терроризмом национальным и международным, исходя из того, что в эпоху глобализации терроризм утрачивает «национальное лицо» за счет активного вовлечения иностранного элемента, в связи с чем стирается грань между этими двумя «традиционными» разновидностями данного явления. Такой подход к определению терроризма позволит сделать более эффективной борьбу с ним, в том числе на национальном уровне. Кроме того, исходя из рекомендаций «Группы мудрецов», в определении в качестве террористических квалифицируются деяния, совершенные в мирное время, поскольку аналогичные деяния, совершенные в период вооруженного конфликта, подпадают, по нашему мнению, под нормы международного гуманитарного права и должны квалифицироваться как военные преступления или преступления против человечности.
И, наконец, как представляется, было найдено сбалансированное решение дилеммы «терроризм и право народов на борьбу за независимость» — общепризнанное право, которое необходимо уважать и содействовать его реализации. Однако в определении подчеркнуто, что такое право ни в коем случае не может служить оправданием террористических методов борьбы, которые являются преступными.
Безусловно, отдавая себе полный отчет в сложности разработки определения терроризма и никоим образом не претендуя на полноту и законченность подготовленного Проекта, группа, тем не менее, надеется, что затраченные ею усилия помогут внести хотя бы небольшой вклад в благородное дело борьбы с терроризмом, угрожающим в XXI веке существованию цивилизации.
Группа слушателей 2-го курса факультета «Международные отношения» Дипломатической академии МИД России:
руководитель группы — С. А. Дьяконенко;
члены группы — В. А. Жуков, О. А. Ливийская, А. Р. Манасян, Е. В. Мартишина, П. Х. Садиков.
