(Хлестов О. Н.) («Юрист-международник», 2005, N 3)
ГУМАНИТАРНАЯ ИНТЕРВЕНЦИЯ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
О. Н. ХЛЕСТОВ
О. Н. Хлестов, Чрезвычайный и Полномочный Посол, профессор Дипломатической академии МИД России.
8 декабря 2004 г. состоялось заседание Круглого стола, организованное общественным движением «За укрепление мирового правопорядка и в поддержку ООН» и Дипломатической академией МИД России. Темой Круглого стола явились «Политические и международно-правовые аспекты проблемы гуманитарной интервенции». В заседании участвовали свыше 80 ученых высших учебных заведений и научно-исследовательских институтов, сотрудники ряда ведомств, а также представители общественных организаций и СМИ. Гуманитарная интервенция сопряжена с двумя ключевыми проблемами: защита прав человека и применение вооруженной силы в международных отношениях. В связи с этим на рассмотрение Круглого стола были вынесены следующие вопросы: Понятие гуманитарной интервенции — Является ли гуманитарная интервенция актом агрессии, согласно ее определению, принятому ООН 14 декабря 1974 г.? Подпадает ли под понятие «гуманитарная интервенция»: — защита государством с использованием вооруженной силы своих граждан, находящихся за пределом его территории, или это — осуществление права на самооборону? — защита мирного населения войсками ООН (голубые каски), направляемыми Советом Безопасности ООН для осуществления операций по поддержанию мира? Соотношение между гуманитарной интервенцией, правом на самооборону и борьбой с международным терроризмом. — Опыт проведения гуманитарных интервенций: — достигалась ли цель — защита прав человека при осуществлении гуманитарной интервенции (на примере Африки, Ближнего Востока, Европы, Латинской Америки)? — целесообразно ли признать за государством право использовать не только экономические и иные меры, но и вооруженную силу в случае грубейшего нарушения прав человека в другой державе, такого, например, как геноцид? — Какие нарушения прав человека создают ситуацию, при которой Совет Безопасности ООН может применять принудительные меры для защиты прав человека и что целесообразно сделать для усиления его полномочий и роли в этой области? Далее излагаются высказанные соображения по этим и другим вопросам обсуждаемой темы. Понятие гуманитарной интервенции. Гуманитарная интервенция — применение вооруженной силы одним государством или группой государств против другого государства для защиты прав человека (граждан этой страны), то есть защита прав населения на территории другого государства без его согласия. Этим она отличается от законной интервенции, когда иностранные войска вводятся на территорию государства с его согласия. Такая акция правомерна с точки зрения международного права. Нередко термин «гуманитарная интервенция» применяют, говоря о защите вооруженным путем своих граждан, находящихся за рубежом. Профессор В. А. Карташкин в статье «Гуманитарная интервенция в глобальном мире» <1> приводит ряд таких случаев: вторжение Бельгии в 1960 г. в Конго для защиты находившихся там ее граждан и граждан других государств; военная акция США против Гренады в 1983 г. для защиты американцев. Однако использование этого термина в аналогичных ситуациях неоправданно. Н. Б. Крылов в статье, посвященной защите граждан, находящихся за рубежом, пишет: «Право на вооруженную защиту своих граждан, находящихся за рубежом, традиционно рассматривалось как вид самообороны» <2>. В указанной публикации наглядно показано, что многие страны, в первую очередь, западные, оправдывали вооруженную защиту своих граждан за рубежом ссылками на право на самооборону, предусмотренное в ст. 51 Устава ООН <3>. На это право ссылается и Международная Комиссия по вопросам интервенции и суверенитета государств, созданная по призыву Генерального Секретаря ООН Кофи Аннана в 2000 г. правительством Канады. Комиссия, в которую вошли видные политические деятели, дипломаты и ученые, в своем докладе отметила, что ссылки на гуманитарную интервенцию при защите государством своих граждан, находящихся за рубежом, не оправданы, поскольку такая ситуация подпадает под ст. 51 Устава ООН о праве на самооборону <4>. ——————————— <1> Юрист-международник. 2003. N 3. С. 2 — 10. <2> Крылов Н. Б. Защита сограждан, находящихся в опасности за рубежом // Международная жизнь. 1995. N 1. <3> В военной доктрине Российской Федерации (1993 г.) также предусматривалась возможность применения вооруженной силы против другого государства на основании права на самооборону, предусмотренного в ст. 51 Устава ООН, «если произойдет вооруженное нападение на РФ, ее ГРАЖДАН (выделено мной. — О. Х.), территорию, вооруженные силы» и т. д. (Известия. 1993. 18 нояб.). В военной доктрине России, принятой позднее (21 апреля 2000 г.), о гражданах не упоминается. <4> See: The responsibility to protect. Report of the international commission on intervention and state sovereignty, Ottawa, 2001.
Неоднозначное использование термина «гуманитарная интервенция» можно объяснить рядом причин. С одной стороны, нет общепризнанного международного документа (например, такого, как определение агрессии, принятого в ООН в 1974 г.), в котором давалось бы исчерпывающее понятие гуманитарной интервенции. С другой — проведение операций ООН по поддержанию мира оправдывают их гуманными целями, а некоторые государства, неправомерно используя вооруженную силу, стремятся также оправдывать такие свои действия гуманными целями. Поэтому не случайно упомянутая ранее Международная Комиссия, говоря о гуманитарной интервенции, употребила выражение «так называемая гуманитарная интервенция». Как было уже отмечено ранее, гуманитарная интервенция затрагивает две важные области жизни мирового сообщества. Одна — защита прав человека. Вторая — применение вооруженной силы на международной арене. Говоря о первой, необходимо отметить, что Устав ООН провозгласил важнейшей задачей этой организации «поощрение уважения к правам и свободам человека для всех, без различия расы, пола, языка и религии» (п. 3 ст. 1 Устава). В развитие приведенного положения за прошедшие полвека было разработано около 80 международных актов, таких, как Всеобщая декларация прав человека, Международные пакты о правах человека и другие. Они создали правовую базу для защиты прав и свобод человека во всех сферах его деятельности: политические, гражданские, экономические и социальные. Параллельно шел процесс создания международных органов, механизмов для контроля за выполнением государствами их международных обязательств, для повышения эффективности норм о защите прав человека. Указанные органы создавались в рамках ООН, других международных универсальных и региональных организаций (например, Комиссия ООН по правам человека), а также при заключении международных договоров: Комиссии по ликвидации расовой дискриминации или по правам ребенка на основе соответствующих конвенций, Страсбургского суда по правам человека и др. В результате сформировались новые принципы: если ранее регламентация правового положения граждан являлась внутренним делом государства, то в настоящий момент это не только внутренний, но и международный вопрос. Сейчас национальные нормы о правах человека должны соответствовать международным стандартам. Рассмотрение в международных организациях нарушений государством его обязательств, а также обращение участников договора к державе, не соблюдающей его положения, стали правомерными и не являются вмешательством во внутренние дела. Формирование этого нового принципа создает благоприятные условия для улучшения положения населения всех стран и является положительным явлением в жизни мирового сообщества. Однако, говоря о международной защите прав человека, нельзя не отметить, что этот вопрос имеет острый политический оттенок и что он нередко используется далеко не в благородных целях. К тому же в вопросах защиты прав человека порой применяются двойные стандарты. Какие же средства могут использоваться в отношении государств, нарушающих международные обязательства о правах человека? В этой связи необходимо осветить второй аспект, связанный с гуманитарной интервенцией, а именно — правила применения вооруженной силы в международных отношениях. На протяжении всей истории человечества война рассматривалась как законное средство осуществления внешней политики и разрешения международных противоречий и споров. По Уставу ООН, современному международному праву она запрещена. В настоящее время государство имеет право применять вооруженную силу исключительно в целях самообороны (ст. 51 Устава ООН) или по решению Совета Безопасности ООН. Поэтому государства могут воздействовать на державу, нарушающую свои международные обязательства по правам человека, лишь политическими, дипломатическими и иными средствами, но не при помощи вооруженной силы. Ее имеет право применять только Совет Безопасности ООН. В данный момент наблюдается тенденция к аргументации принципа защиты прав человека в том контексте, что он превыше всех других принципов международного права (в том числе и запрещающего применение вооруженной силы). Но это противоречит международно-правовым документам, в том числе таким, как Декларация принципов международного права, принятая в ООН в 1970 г., Хельсинский акт 1975 г., в которых непосредственно указано, что все основные принципы международного права «являются взаимозависимыми и каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов» <*>. ——————————— <*> Декларация принципов международного права, принятая в ООН в 1970 году // Действующее международное право. М., 2002. Т. 1. С. 42.
Необоснованность утверждения о приоритете принципа защиты прав человека над другими принципами опровергается и практикой. Очевидно, что при развязывании военных действий гибнут люди, в том числе мирное население, а это нарушение основного права — права на жизнь. Поэтому принцип, запрещающий применение вооруженной силы, имеет не меньшее значение, чем принцип защиты прав человека. Таким образом, гуманитарная интервенция — вооруженное нападение одного государства на другое — подпадает под определение агрессии, принятое в ООН в 1974 г. В нем сказано: «Применение вооруженной силы государством первым, в нарушение Устава является свидетельством акта агрессии» <*>. Исходя из этого, военные действия НАТО, предпринятые против Югославии в 1999 г., то есть гуманитарная интервенция, были расценены в качестве акта агрессии (Совместное заявление Президентов Российской Федерации В. В. Путина и Союзной Республики Югославии В. Коштуницы от 27 октября 2000 г.) <**>. ——————————— <*> Действующее международное право. М., 2002. Т. 1. С. 571. <**> Дипломатический вестник. 2000. N 11. С. 31.
Защита прав человека является одной из важных задач государства и мирового сообщества. В первую очередь — это дело каждого государства, его внутренней политики. На международной арене — это повышение эффективности международно-правовых норм, соблюдение их на практике. По этому пути (правда, недостаточными темпами) и идет мировое сообщество. Как правило, для защиты прав человека на международном уровне используются мирные средства. Но иногда возникают ситуации, в которых применение таких средств недостаточно: — грубейшие нарушения властными структурами страны прав человека (своего населения) — геноцид, как это было в Камбодже при правлении кхмеров, когда было уничтожено около 2 млн. человек; — во время внутренних вооруженных конфликтов — гражданских войн, на религиозной, этнической почве или по другим причинам, когда гибнет мирное население, а противоборствующие стороны не в состоянии его защитить (Судан, Гаити). Мировое сообщество не может проходить мимо подобных событий и если мирных средств недостаточно, то возникает резонный вопрос о применении вооруженной силы. Международное право признает, что геноцид и другие аналогичные действия — это преступления против основ мирового правопорядка, против всего мирового сообщества. Поэтому оно должно противодействовать таким преступлениям совместно, коллективно, а выступать от имени членов ООН в подобных ситуациях, применять принудительные меры, в том числе и военные, уполномочен Совет Безопасности ООН — это его прерогатива и ни одно государство или группа государств не имеют право подменять Совет. Именно через действие международных механизмов, акции Совета Безопасности ООН развивается международное сотрудничество для защиты прав человека в критических ситуациях. Доказательством являются последние решения Совета Безопасности ООН: Резолюция 1564 от 18 сентября 2004 г. по Судану, в которой прямо сказано: «Положение в Судане представляет собой угрозу для международного мира и безопасности и стабильности в регионе». Аналогичные формулировки содержатся в Резолюции 1542 по Гаити от 30 апреля 2004 г., в Резолюции 1572 по Кот-де-Ивуар от 15 ноября 2004 г. Под давлением Совета Безопасности ООН положение в Судане улучшилось: в начале января 2005 г. военные действия там были прекращены, что спасло тысячи мирных жителей района Дорфур, а Совет Безопасности ООН направил в Судан международный воинский контингент. Таким образом, признание Советом Безопасности ООН, что грубейшее нарушение прав человека создает угрозу миру, имеет важное значение. Это означает, что в подобных ситуациях Совет Безопасности (в соответствии с главой VII Устава ООН) обязан применять принудительные меры, в том числе и вооруженную силу. По такому пути и должно развиваться международное сотрудничество для защиты прав человека в критических ситуациях, а Совет Безопасности ООН должен действовать в этих случаях более эффективно. В этой связи можно отметить, что постоянные члены Совета Безопасности начинают занимать более гибкую позицию при рассмотрении вопросов защиты прав человека: Россия не применила права вето при разработке в Совете мер против Судана, а Китай — против Гаити <*>. Наряду с Советом Безопасности ООН необходимо более эффективно использовать Генеральную Ассамблею ООН и региональные организации такие, например, как Организация африканских государств (что уже осуществляется на практике). Генеральная Ассамблея имеет право рассматривать ситуации, возникающие в связи с грубейшим нарушением прав человека, и хотя она не наделена правом применять принудительные меры, ее решения, безусловно, имеют важное морально-политическое значение. ——————————— <*> Ряд предложений о совершенствовании Совета Безопасности ООН, в том числе и при рассмотрении прав человека, содержится в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, созданной Генсекретарем ООН Кофи Аннаном и представленной ему 1 декабря 2004 г. (Документ Генеральной Ассамблеи ООН А/59/565, 59-я сессия).
Признание гуманитарной интервенции правомерной акцией, за что выступают США и поддерживающие их некоторые западные страны, стремящиеся расширить применение вооруженной силы государством без разрешения Совета Безопасности ООН, шло бы вразрез с развитием человечества, которое в начале XX века ограничило применение вооруженной силы, а затем запретило ее использование (кроме самообороны) <*>. К тому же, использование гуманитарной интервенции могло бы вести к злоупотреблениям и достижению целей, весьма далеких от гуманных. Ярким примером, подтверждающим это, является Югославия, где гуманитарная интервенция НАТО, начатая под флагом защиты прав человека — албанцев, граждан Югославии, привела к нарушению территориальной целостности страны, фактическому отделению Косово и изгнанию с этой территории сотен тысяч сербов. Не принесло благополучия и народу Ирака вооруженное вторжение США и Великобритании для защиты прав человека в данной стране, освобождение ее населения от диктатора. Результаты названной гуманитарной интервенции: иностранная оккупация страны, тысячи погибших мирных жителей, отсутствие стабильности в стране, вооруженные столкновения противоборствующих сторон. ——————————— <*> Нельзя не отметить, что в поддержку гуманитарной интервенции выступают и многие американские юристы. В уже упомянутой статье профессора В. А. Карташкина приводятся используемые ими аргументы в пользу такой интервенции. В то же время они отмечают, что применение силы при гуманитарной интервенции не должно быть направлено на изменение политического или социально-экономического строя государства, свержение законного правительства, а должно ограничиваться только пресечением грубых нарушений прав человека и не использоваться в каких-либо интересах государства, осуществляющего гуманитарную интервенцию (см.: Гуманитарная интервенция в глобализующемся мире // Юрист-международник. 2003. N 3. С. 7).
В последнее время все чаще наблюдается стремление некоторых стран (и, в первую очередь, США) увязывать защиту прав человека со стремлением «внедрить» демократию в других странах. Говоря о позиции США в отношении прав человека, нельзя не отметить, что они, оценивая, каким образом другие государства выполняют международные договоры в этой области, сами не стремятся принимать соответствующие международные обязательства, что видно из их отношения к международным договорам о правах человека <*>. Что касается «внедрения» демократии, то способы и методы управления обществом зависят от традиций народов, их культурных, религиозных взглядов и многих других факторов. Механическое перенесение способов управления из одной страны в другую неразумно. Конечно, оказание содействия народам других стран в совершенствовании их системы управления допустимо. Но это должно осуществляться при добровольном согласии государства и уж ни в коем случае — путем гуманитарной интервенции. В международном праве прямо предусмотрено: «Каждое государство имеет неотъемлемое право выбирать свою политическую, экономическую, социальную и культурную систему без вмешательства в какой-либо форме со стороны какого бы то ни было другого государства» <**>. ——————————— <*> В списке многосторонних договоров по правам человека, изданном ООН в 2004 г. указано, что из 24 актов США участвуют лишь в 6. В частности, США не являются участниками Конвенции 1979 г. о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Дополнительного протокола к ней 1967 г., Конвенции 1989 г. о правах ребенка, Международного Пакта 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах, Римского статута 1998 г. о создании Международного уголовного суда и ряда других. Обращает на себя внимание и такой аспект: ратифицировав Международный Пакт 1966 г. о политических и гражданских правах в 1992 г., то есть через 26 лет, США не стали участниками факультативного протокола к Пакту, согласно которому созданный комитет экспертов рассматривает выполнение государствами их обязательств; Конвенцию 1948 г. о запрещении геноцида США ратифицировали в 1988 г. — через 40 лет после ее подписания, а Конвенцию 1966 г. о ликвидации расовой дискриминации — в 1994 г., то есть через 27 лет. (See: Multilateral treaty Framework: an invitation to Universal Participation. Focus 2004: «Treaties on the protection of civilians» United Nations. 21 — 24 IX — 2004). <**> Декларация принципов международного права, принятая ООН в 1970 г. // Действующее международное право. М., 2002. Т. 1. С. 42.
В связи с этим определенный интерес представляет высказывание Мадлен Олбрайт, Государственного секретаря США при Президенте Клинтоне. Критикуя политику администрации Д. Буша и его военную акцию против Ирака, Олбрайт пишет: «Демократию нельзя навязывать извне» <*>. Изложенное подтверждает тезис, согласно которому гуманитарная интервенция — это грубейшее нарушение международного права, противоречащее интересам мирового сообщества. Задача состоит в том, чтобы для защиты прав человека в критических ситуациях применять международные механизмы, коллективные действия государств, а также совершенствовать их, но не наделять отдельные государства правом применять вооруженную силу в аналогичных ситуациях. ——————————— <*> Олбрайт М. «Сотрудничать, бомбить или угрожать?» // Россия в глобальной политике. Т. 1. N 4. Октябрь — декабрь. 2003. С. 45.
