(Коровяковский Д. Г., Понаморенко В. Е.) («Таможенное дело», 2013, N 1)
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ КАК ПРЕДПОСЫЛКЕ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ФИНАНСОВОГО ЦЕНТРА В РОССИИ <*>
Д. Г. КОРОВЯКОВСКИЙ, В. Е. ПОНАМОРЕНКО
——————————— <*> Korovyakovskij D. G., Ponamorenko V. E. On improvement of customs administering as a prerequisite for formation of international financial centre in Russia.
Коровяковский Денис Геннадьевич, доцент кафедры финансово-правовых дисциплин Юридического института Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ), заместитель главного редактора журнала «Таможенное дело», кандидат юридических наук, доцент.
Понаморенко Владислав Евгеньевич, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российского нового университета, кандидат юридических наук, доцент.
Статья содержит анализ тенденций совершенствования таможенного администрирования в Российской Федерации и Едином экономическом пространстве через призму перспектив формирования в России международного финансового центра, а также предложения по гармонизации таможенного законодательства Таможенного союза и Европейского союза.
Ключевые слова: международный финансовый центр, таможенное администрирование, Таможенный союз, Единое экономическое пространство, МФЦ, таможенное дело.
The article contains analysis of the tendencies of improvement of customs administering in the Russian Federation and the Common Economic Space through the prism of formation in Russia the international financial centre as well as the proposals on harmonization of customs legislation of the Customs Union and the European Union.
Key words: International Financial Centre, customs administering, Customs Union, Common Economic Space, International Financial Centre, customs affairs.
Проблематика создания в России международного финансового центра недавно была актуализирована информацией о том, что Ernst & Young и Российская экономическая школа (РЭШ) провели исследование «Москва как региональный финансовый центр для стран СНГ», в котором отмечено, что заявленные в концепции создания международного финансового центра амбициозные цели (к 2010 г. Москва должна была стать региональным центром для стран СНГ, а к 2012 г. — выйти на уровень, сравнимый с Шанхаем и Мумбаи) не достигнуты <1>. ——————————— <1> URL: http://finance. rambler. ru/news/economics/120458402.html (дата обращения: 10.02.2013).
В то же время, представляется, речь должна идти не о полном провале проекта, но лишь о продлении сроков его реализации, что обусловлено прежде всего невозможностью создания финансового оазиса в условиях системных общерегулятивных проблем. Обратим внимание на проблемы формирования МФЦ в России, выделенные Всемирным банком в отчете 2012 года: — коррупция, отсутствие верховенства права, частые и дискреционные вмешательства со стороны государства; — неэффективный бюрократический аппарат; неэффективная и непредсказуемая законодательная система; — барьеры для вхождения иностранных компаний: ограничения по вхождению на рынок иностранных финансовых компаний, ограничения в части иностранной собственности российских компаний, ограничение в части привлечения иностранных специалистов; — хаотичные и сложные механизмы регулирования: забюрократизированность; непоследовательное правоприменение; — контрпродуктивное налоговое законодательство: НДС на финансовые операции и услуги, высокие ставки налогов для финансовых компаний, чрезмерное налогообложение иностранных резидентов <2>. ——————————— <2> Российская Федерация: Анализ и диагностика финансовой, регуляторной и институциональной политики, необходимой для создания МФЦ, июнь, 2012 // URL: http://mfc-moscow. com/assets/files/analytics/Russia_as_an_International_FC_Russian_Language_version. pdf (дата обращения: 10.02.2013).
Несложно заметить, что первые четыре из названных проблем напрямую связаны с регуляторной политикой. Одной из сфер регуляторной политики, оказывающих непосредственное влияние на доступ иностранных инвесторов на отечественный рынок, является таможенное администрирование. Последнее активно совершенствуется в России как на национальном, так и на наднациональном уровнях. Основанием интенсификации данного процесса является вступление России в ВТО, подготовка к вступлению в ОЭСР, а также создание необходимых предпосылок для формирования в России международного финансового центра. Так, в рамках Единого экономического пространства ЕврАзЭС были разработаны Основные направления совершенствования таможенного администрирования в рамках Таможенного союза в 2012 — 2015 годах <3>. ——————————— <3> URL: http://www. tsouz. ru/db/dta/Documents/Functions2012.pdf (дата обращения: 10.02.2013).
Среди названных в ней направлений работы особое значение для развития МФЦ имеют: 1. Внедрение принципа первичности электронных документов и сведений в электронном виде при построении таможенных технологий и подготовке нормативных правовых актов (приоритет «электроники» перед бумагой). 2. Сокращение времени обработки транспортных средств в пункте пропуска, если не потребовалась дополнительная проверка, например, для грузового автотранспорта до 10 — 15 минут за счет пересмотра технологии работы пунктов пропуска. 3. Внедрение принципов «единого окна» и «одной остановки» в работу пунктов пропуска. 4. Внедрение принципа «двух служб на границе» (пограничной и таможенной). 5. Сокращение сроков выпуска при декларировании товаров и сокращение в 2 — 3 раза времени, необходимого декларанту для подготовки декларации. 6. Совершенствование системы управления рисками за счет анализа таможенной и налоговой репутации участника ВЭД или иного субъекта, взаимодействия с другими правоохранительными органами, доступа к их информационным ресурсам. 7. Упрощения для физических лиц: 7.1. Упрощение декларирования временно ввозимых транспортных средств за счет использования в качестве таможенной декларации регистрационных документов или многоразовых (многократных) таможенных деклараций. В дальнейшем переход на декларирование и учет транспортных средств только при помощи технических средств. 7.2. Создание возможности физическим лицам подавать таможенные декларации через портал, распечатывая их, при необходимости в пунктах пропуска, на таможенных постах, а также в любых доступных для распечатывания местах. При этом соответствие сведений в электронном и бумажном вариантах должно обеспечиваться штрих-кодом либо иными способами. 7.3. Создание в основных автомобильных, воздушных и морских пунктах пропуска специальных коридоров для ускоренного пропуска граждан стран Таможенного союза. Реализация данных положений в направлении упрощения таможенного администрирования, несомненно, положительно скажется на функционировании международного финансового центра в России. Параллельно с данным документом Правительством Российской Федерации от 29.06.2012 N 1125-р был утвержден План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования» <4>, рассчитанный на 2012 — 2015 годы. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 28. Ст. 3926.
Данная «дорожная карта» призвана упростить порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Таможенного союза при их ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации. Предлагается усовершенствовать таможенные операции и таможенные процедуры, сделать их более простыми, быстрыми, прозрачными, менее затратными с одновременным повышением эффективности таможенного контроля за счет применения современных информационных технологий и смещения акцентов таможенного контроля на этап после выпуска товаров. Реализация мероприятий, предусмотренных данной «дорожной картой», позволит создать условия для улучшения инвестиционного климата в Российской Федерации, что, в свою очередь, будет способствовать совершенствованию деятельности МФЦ в Москве. Целями «дорожной карты» являются: — сокращение количества документов, требуемых для совершения таможенных операций и таможенных процедур при ввозе товаров и транспортных средств в Российскую Федерацию и их вывозе из Российской Федерации; — сокращение сроков подготовки и получения документов, необходимых для завершения процедур экспорта и импорта товаров; — сокращение сроков прохождения всех процедур, связанных с ввозом товаров и транспортных средств в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации; — сокращение доли теневого оборота импортных товаров на российском рынке; — внедрение технологий таможенного декларирования и выпуска товаров, позволяющих сократить сроки прохождения административных процедур в связи с ввозом товаров и транспортных средств в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации до минимальных значений. В качестве контрольных показателей успешной реализации «дорожной карты» выбран рейтинг Doing business, подготавливаемый Всемирным банком на ежегодной основе. Целевым ориентиром в соответствии с данным рейтингом выбрано включение России в двадцатку лучших стран. Россия в целом и Москва в частности существенно отстают от конкурирующих финансовых центров как по уровню владения населения и сотрудников органов государственной власти иностранными языками, так и по общему уровню комфортности среды пребывания иностранных граждан, не владеющих русским языком. Кроме того, существенное значение имеет гармонизация ключевых положений таможенного законодательства России с таможенным законодательством других государств — участников Единого экономического пространства и Европейского союза. Поэтому в России, кроме обозначенных в двух вышеназванных документах, необходимы следующие меры в области таможенного регулирования. 1. Популяризация и распространение английского языка в таможенной сфере. Размещение информации о деятельности органов государственной власти на английском языке в общем доступе (на их интернет-сайтах). Увеличение количества сотрудников таможенной службы и т. д. со знанием английского языка. Размещение внешнеэкономической информации на двух языках — русском и английском — на информационных носителях. 2. Выведение из Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС) термина «таможенный брокер (представитель)» в гражданско-правовую сферу. 3. Следует предусмотреть единство подходов к понятию «таможенное оформление». Само по себе таможенное оформление (декларирование) предполагает совершение действий по заявлению государственному органу сведений относительно ввозимых/вывозимых товаров. В таком духе его трактуют Таможенный кодекс Кыргызской Республики и Таможенный кодекс Республики Казахстан. Несколько иначе к этому вопросу подходит Таможенный кодекс Европейского союза (ТК ЕС). В ТК ЕС отсутствует принятый в отечественном правоведении подход к таможенному режиму как административно-правовому режиму. Европейский законодатель классифицирует эту группу как определение таможенно-правового назначения товара (упрощенный аналог отечественного понимания таможенного режима), выделяя в его рамках помещение товара под конкретную таможенную процедуру, на свободную зону/свободный склад, вывоз с территории ЕС, уничтожение товара и отказ от товара в пользу государства. Необходимо унифицировать статус таможенного перевозчика в законодательстве ТС и ЕС. Киотской конвенцией напрямую не предусмотрено, относится ли он к третьим лицам, так же как ТК ЕС и ТК РК. ТК КР выделяет как перевозчика вообще (т. е. лицо, фактически перемещающее товары и транспортные средства через таможенную границу), так и специального таможенного перевозчика (т. е. лицензированного участника таможенных правоотношений с ограниченным кругом обязанностей в сфере перевозки товаров). Необходимо унифицировать в законодательстве ТС и ЕС понятие декларанта как участника внешнеэкономической деятельности. В соответствии с Киотской конвенцией декларантом признается любое лицо, которое производит декларирование товаров или от чьего имени такое декларирование производится (E14/F7). В духе этого принципа вопрос рассматривается и на национальном уровне; особых расхождений не отмечено. Как специальный участник таможенных правоотношений лицо, перемещающее товары, предусмотрено только ТК РК и ТК КР. Помимо физических лиц, самостоятельно перемещающих свои товары через таможенную границу, таким лицом может выступать и юридическое лицо/объединение лиц. Для этого оно должно соответствовать хотя бы одному из критериев: участие отечественного лица в совершении внешнеэкономической сделки самостоятельно или через представителя, обладание правом пользования и/или владения на территории государства товарами, находящимися под таможенным контролем; фактическая возможность совершать юридически значимые действия с товаром, находящимся под таможенным контролем, от собственного имени в соответствии с национальным гражданским законодательством. С целью повышения качества таможенного администрирования представляется необходимым и своевременным принятие Федеральной таможенной службой административных регламентов исполнения государственных функций по следующим направлениям: — по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях и рассмотрению таких дел в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях; — по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц; — по осуществлению дисциплинарного производства в отношении должностных лиц таможенных органов. Таким образом, в России и на уровне ЕЭП в последние годы принимаются достаточно важные решения в направлении совершенствования таможенного администрирования, что в комплексе иных мероприятий, осуществляемых в рамках модернизации регуляторной политики, должно создать предпосылки для становления и развития в России международного финансового центра.
