(Дзюбровская Л. В.) («Административное право и процесс», 2013, N 1)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В РОССИИ
Л. В. ДЗЮБРОВСКАЯ
Дзюбровская Людмила Витальевна, аспирант, ассистент кафедры административного и финансового права Белгородского университета кооперации, экономики и права.
Статья посвящена анализу отдельных особенностей административно-правового статуса государственных служащих таможенных органов в Российской Федерации. Автором исследованы некоторые проблемы единства правовых и организационных основ таможенной службы Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, правоохранительная служба, таможенные органы, должностное лицо, сотрудник таможенного органа, административно-правовой статус.
Improvement of administrative legal status of civil servants of customs authorities in Russia L. V. Dsyubrovskaya
Article is devoted the analysis of the specific features of the administrative law status of officials customs officers in the Russian Federation. The author has investigated some of the problems of the unity of legal and institutional framework of the customs service of the Russian Federation.
В юридической литературе большое внимание уделяется институту государственной службы, и в особенности отдельным аспектам государственной службы в таможенных органах. Необходимо отметить, что актуальность исследования проблем в этой сфере только увеличивается, так как возрастают требования к таможенной деятельности, система таможенных органов нуждается в реформировании в связи с увеличением международного товарооборота и транзитных перевозок, а также с эволюцией политико-экономических и социальных условий развития России и созданием Таможенного союза, процессом вступления во Всемирную торговую организацию. Одним из основных условий эффективной деятельности таможенных органов является отвечающее уровню развития современного общества законодательство, регулирующее прохождение государственной службы в таможенных органах Российской Федерации. Его формирование зависит от многих факторов, таких, как: качественная правовая база; комплектование штата на конкурсной основе при объективной оценке кандидатов; социальные гарантии; формирование кадрового резерва. В этой связи обретают особую значимость вопросы совершенствования правового регулирования статуса служащих таможенных органов, создания социально-экономических и правовых гарантий, обеспечивающих повышение эффективности их деятельности, применения в таможенных органах современных кадровых и инновационных технологий. С точки зрения современной систематизации государственной службы отсутствует базовый закон, отражающий специфику правоохранительной службы и статуса служащих, к числу которых относится значительная часть лиц, осуществляющих профессиональную деятельность в таможенных органах. В системе правового регулирования наблюдается преобладание ведомственных нормативных правовых актов, которые зачастую не только детализируют нормы закона, но и расширяют сферу правового регулирования. Таможенные органы выступают в качестве органов исполнительной власти в механизме осуществления единой государственной власти, относятся к федеральным государственным органам, правовое регулирование организации и деятельность которых осуществляется на принципах и условиях государственной службы, а кадровый состав образуют федеральные государственные служащие. Лица, работающие в таможенных органах, делятся на две основные категории: сотрудники таможенных органов (исполняют правоохранительные функции) и государственные гражданские служащие (наделены полномочиями, не связанными с правоохранительной деятельностью). Таким образом, служба в таможенных органах сочетает правоохранительный и гражданский виды государственных служб. В этой связи необходима выработка единого понимания понятия «таможенная служба» в теории и практике. Так, К. Г. Сванидзе полагает, что под таможенной службой следует понимать вид правоохранительной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по осуществлению функций, прав и обязанностей таможенных органов на должностях правоохранительной службы <1>. Позволим себе с этим не согласиться. Здесь уместно привести определение правоохранительной службы, указанное в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», которое звучит так: ——————————— <1> Сванидзе Г. К. Административно-правовой статус служащих таможенных органов: Дис. … к. ю.н. М., 2010. С. 39.
«Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина» <2>. Обращаясь к этому же нормативному акту, видим, что под государственной гражданской службой понимается деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, то есть не связанная с функцией обеспечения общественного порядка и безопасности государства. Проанализировав данные определения, можно заключить, что под таможенной службой в корне неверно понимать только лишь правоохранительную, так как она представляет собой сочетание двух видов государственной службы — гражданской и правоохранительной. Путаница мнений теоретиков вызвана по большей части законодательной неурегулированностью. Так, согласно Федеральному закону «О службе в таможенных органах Российской Федерации» <3> служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации. Здесь видим, что Закон указывает на некий особый вид, не вполне ясно — это новый, четвертый вид, не входящий в систему государственной службы, либо речь идет о правоохранительной службе, если обращать внимание на то, что основной задачей этого вида службы является реализация обязанностей правоохранительных органов. Из данного определения также невозможно понять место государственных гражданских служащих в таможенных органах, которые законодатель называет правоохранительными, что по меньшей мере нелогично, так как основу штатной численности таможенных органов составляют именно государственные гражданские служащие (61%) и лишь вторую позицию занимают служащие правоохранительной службы (25%). К должностным лицам таможенных органов Российской Федерации относятся граждане, занимающие в них должности, которым в установленном порядке присвоены специальные звания (т. е. сотрудники таможенных органов) или квалификационные разряды (т. е. государственные гражданские служащие). ——————————— <2> О системе государственной службы Российской Федерации: ФЗ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <3> О службе в таможенных органах Российской Федерации: ФЗ от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.
Нужно сказать, что такое разделение, инициированное еще в 2002 г. Федеральным законом «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)» <4>, произошло в отсутствие каких-либо научно обоснованных выработанных критериев данного деления. Статус сотрудников таможенных органов сохранили должностные лица правоохранительного направления деятельности (подразделения, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, административными расследованиями, подразделения силового обеспечения и другие), а также руководящий состав таможенных органов до начальников отделов включительно. Из этого следует, что разделение должностей таможенной службы произошло не по их функционально-целевому предназначению, что, несомненно, нарушило принцип деления должностей государственной службы. Нецелесообразно и нелогично сохранять статус сотрудников за руководящим составом таможенных органов независимо от направления деятельности. Так, осуществляя единые задачи и функции, начальник отдела таможенных платежей являлся сотрудником, а его подчиненные — федеральными государственными гражданскими служащими. Или, например, начальник отдела таможенной статистики крупной таможни — сотрудник, а начальник отделения таможенной статистики в таможне меньшей численностью — федеральный государственный служащий, т. е. статус сотрудника зависит исключительно от численности структурного подразделения. ——————————— <4> О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы): Федеральный закон от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 27. Ст. 2620.
Диссонанс правового регулирования прохождения службы должностными лицами таможенных органов порождает ряд правовых проблем, усложняя комплектование таможенных органов кадрами. Отсутствующая до настоящего времени взаимосвязь между видами службы в таможенных органах, например порядок перехода из одного вида службы в другой, усложняет прохождение службы в таможенных органах, что отрицательно сказывается на эффективности ее осуществления. До сих пор не принят нормативный документ о соотношении специальных званий и классных чинов, что создает неопределенность в вопросе присвоения должностным лицам, перемещающимся внутри таможенного органа со сменой вида таможенной службы, соответствующего классного чина либо специального звания. Прохождение службы в таможенных органах на должностях гражданской службы происходит без учета правоохранительной специфики таможенной службы, что приводит к необоснованным различиям в порядке прохождения службы в таможенных органах. Основы современной системы правового регулирования таможенной службы в целом и статуса таможенных служащих в виде базовых законов были заложены до начала реформы законодательства о государственной службе. В этой связи в ряде актов используется устаревшая терминология, не соответствующая современным тенденциям развития служебного законодательства. Используемый в Федеральном законе «О службе в таможенных органах Российской Федерации» термин «сотрудники» (ст. 3) является устаревшим и не соответствующим современным тенденциям развития служебного законодательства, в связи с чем считаем более целесообразным использовать термин «служащие правоохранительной службы». В этой связи вне зависимости от сроков принятия Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» полагаем необходимым привести в соответствие с законодательством о системе государственной службы Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации».
