Сергей Чаннов, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института им. П. А. Столыпина РАНХиГС.
Борьба с коррупцией государственных служащих названа сегодня на самом высоком уровне приоритетной задачей государства. В связи с этим в законодательство вносятся изменения, направленные на усиление ответственности данной категории служащих. Одним из последних примеров такого рода стал Федеральный закон от 21.11.2011 N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».
Новый закон — новые вопросы
К сожалению, Закон N 329-ФЗ, как и многие другие политически ангажированные и, как следствие, разработанные в спешке законы, не только содержит внутренние противоречия и неясные моменты, но и крайне слабо интегрирован в принятое до него законодательство, в частности в Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Так, в рамках изменений, внесенных в Закон N 79-ФЗ, был сформирован новый процессуальный институт привлечения к ответственности служащих, нарушивших антикоррупционную обязанность, ограничение или запрет. При этом в законодательство была введена новая для государственной и муниципальной службы категория «утрата доверия». Анализ ст. ст. 59.1, 59.2 и 59.3 Закона N 79-ФЗ показывает, что законодатель посчитал необходимым разделить все правонарушения коррупционного характера, совершаемые гражданскими служащими, на тяжкие, влекущие увольнение с гражданской службы в связи с утратой доверия, и прочие, за которые могут быть применены взыскания, не связанные с прекращением государственно-служебных отношений. К тяжким коррупционным правонарушениям, в частности, отнесены непринятие как гражданским служащим, так и представителем нанимателя мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; невыполнение должным образом обязанности представления сведений о доходах; осуществление предпринимательской деятельности и другие.
Проступок другой, взыскания те же
Не рассматривая в рамках настоящей статьи ответственность за тяжкие коррупционные правонарушения (хотя она также вызывает ряд вопросов), отметим, что в результате внесенных изменений сложилась крайне запутанная ситуация относительно привлечения к ответственности гражданских служащих, допустивших иные (не влекущие утраты доверия) нарушения запретов, несоблюдение ограничений и невыполнение требований и обязанностей. В соответствии со ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ во взаимосвязи со ст. 59.2 того же Закона совершение не влекущих утраты доверия коррупционных правонарушений гражданским служащим требует наложения на него следующих взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии.
Несмотря на то что указанные взыскания полностью совпадают с дисциплинарными взысканиями, приведенными в ст. 57 Закона N 79-ФЗ, применяются они не в общем порядке привлечения к дисциплинарной ответственности, а в особом, предусмотренном ст. 59.3.
Альтернативные процедуры
Таким образом, законодателем сформированы две альтернативные процедуры привлечения гражданских служащих к ответственности: за совершение коррупционных правонарушений и за совершение «обычных» дисциплинарных проступков. При этом сама ответственность в обоих случаях остается по своей сути дисциплинарной. Однако как разграничить эти процедуры на практике? С коррупционными правонарушениями, влекущими утрату доверия и увольнение гражданского служащего, все достаточно просто: они исчерпывающим образом указаны в ст. 59.2 А вот как быть с иными случаями нарушения гражданскими служащими установленных ограничений, запретов, требований и обязанностей?
Статья 59.1 Закона N 79-ФЗ устанавливает следующее: «За несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, налагаются следующие взыскания…».
Однако если с Законом о противодействии коррупции все более-менее ясно, то, скажем, напротив запретов и ограничений, предусмотренных Законом N 79-ФЗ, пометок «установлен(-о) в целях противодействия коррупции» не имеется. Соответственно сотрудникам кадровых служб государственных органов предложено догадаться, для чего установлены в Законе определенные запреты, ограничения, требования и обязанности: в целях противодействия коррупции или с какой-то иной. В первом случае они должны применять к нарушителю взыскание с соблюдением процедур, предусмотренных ст. ст. 58 и 59 Закона N 79-ФЗ (поскольку неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенной на него служебной обязанности, в том числе по соблюдению запретов, ограничений и требований к служебному поведению, в новой редакции ч. 1 ст. 57 является дисциплинарным проступком), а во втором — ст. 59.3 данного Закона. Неправильная догадка может повлечь судебное оспаривание гражданским служащим акта о наложении на него взыскания в связи с несоблюдением процедуры.
Двойные понятия
Между тем определить направленность конкретного ограничения, запрета, обязанности или требования не всегда просто. Очевидно, что антикоррупционную направленность имеют запреты получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц либо быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы. Также, на наш взгляд, например, ясно, что ограничение на замещение должностей гражданской службы для лиц, признанных недееспособными, введено не в целях противодействия коррупции.
Но как быть, например, с ограничением совместной службы лиц, связанных отношениями близкого родства или свойства (п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона N 79-ФЗ)? Данное ограничение, безусловно, может толковаться как введенное в целях противодействия коррупции. С другой стороны, оно вполне может преследовать другие цели, например обеспечение высокого уровня служебной дисциплины. Спорным (точнее, имеющим несколько ответов) является и вопрос о целях введения в законодательство о гражданской службе запретов разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера (или служебной информации), ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности госорганов, их руководителей, включая решения вышестоящего госоргана либо госоргана, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы (если это не входит в его должностные обязанности). Аналогичное можно сказать и о запрете использования должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных, религиозных объединений и иных организаций, публичное выражение отношения к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в должностные обязанности, и другое.
Внутри закона
При этом ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ в определенной степени вступает в противоречие с другими статьями данного Закона.
Пример: гражданский служащий нарушил очевидно антикоррупционный запрет, не влекущий утрату к нему доверия (выступил представителем по делам третьих лиц в госоргане, где замещает должность гражданской службы). Какое должно последовать за это наказание? В соответствии со ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ ответ очевиден: взыскание в виде замечания, выговора или предупреждения о неполном должностном соответствии. Однако при этом п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ по-прежнему (в него не были внесены изменения) предусматривает возможность увольнения с гражданской службы за совершение подобного деяния. Так вправе ли представитель нанимателя в рассматриваемой ситуации сам избрать вариант наказания гражданского служащего (по ст. 59.1 или по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ) либо он обязан использовать один из них?
В принципе можно посчитать, что в рассматриваемой ситуации имеет место конкуренция общей и специальной норм, и отдать приоритет ст. 59.1 (она не только является специальной, но и введена в Закон позже). В таком случае получается, что за нарушение установленных с целью противодействия коррупции запретов гражданские служащие наказываются путем наложения предусмотренных в ст. 59.1 взысканий, а за нарушение не связанных с противодействием коррупции запретов могут быть уволены по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ. Формально-юридически такое толкование возможно, хотя и не бесспорно.
Нужен единый подход
Не лучше обстоит ситуация с привлечением гражданских служащих к ответственности за несоблюдение ограничений, установленных для них с целью противодействия коррупции и не влекущих утрату доверия. По указанию ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий, допустивший несоблюдение такого ограничения, должен быть привлечен к ответственности путем применения к нему предусмотренных данной статьей санкций. Однако в соответствии с императивным требованием ст. 16 Закона N 79-ФЗ, устанавливающей эти ограничения, при несоблюдении любого из них он не может находиться на гражданской службе. То есть в данной ситуации представитель нанимателя обязан его уволить по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ.
В данном случае возможны лишь два решения. Первое: как в случае с запретами, допустить, что ст. 59.1 Закона N 79-ФЗ содержит специальные нормы по отношению к ст. 16 данного Закона (хотя в этом случае такое толкование выглядит еще более сомнительно) и руководствоваться подходом, аналогичным описанному выше. Второе: посчитать, что ст. ст. 16 и 59.1 Закона N 79-ФЗ являются не противоречащими друг другу, а взаимодополняющими. Тогда гражданский служащий, допустивший несоблюдение ограничения, установленного в целях противодействия коррупции, и не влекущего утрату доверия, должен быть привлечен к ответственности по ст. 59.1, а после этого уволен по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона N 79-ФЗ.
Надо признать, что оба толкования выглядят довольно сомнительно и могут быть подвергнуты справедливой критике. Однако, к сожалению, они отражают реально имеющуюся нормативную базу: внеся достаточно серьезные по сути изменения в законодательство о государственной гражданской службе, авторы не озаботились их состыковкой с уже имеющимися положениями Закона. В результате сотрудникам кадровых служб государственных органов в процессе решения вопроса об ответственности допустивших нарушение установленных запретов, несоблюдение ограничений, невыполнение требований и обязанностей гражданских служащих так или иначе придется применять мало согласованные, а нередко и противоречащие друг другу его нормы.
