(Гусев А. В.) («Российский юридический журнал», 2012, N 3)
ВНУТРЕННИЕ И ВНЕШНИЕ ОТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
А. В. ГУСЕВ
Гусев Андрей Владимирович — доктор юридических наук, профессор кафедры социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Рассматриваются понятие и содержание внутренних и внешних отношений государственной гражданской службы. Дана характеристика субъектов этих отношений. Проведена их классификация. Изучены позиции различных ученых.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, внешние отношения государственной гражданской службы, внутренние отношения государственной гражданской службы, государственный гражданский служащий.
Internal and external relations of civil service A. V. Gusev
The problems of concept and content of internal and external relations in civil service are examined. Characteristics of the subjects of these relations and their classification are given. The author studies the positions of various scholars.
Key words: civil service, foreign relations on civil service, internal relations on civil service, civil servant.
Государственная служба может исследоваться как совокупность правоотношений, складывающихся по поводу ее прохождения и организации. Разнообразные правоотношения возникают при осуществлении служащими профессиональной деятельности, реализации должностных полномочий, взаимодействии с различными органами, организациями и гражданами. Правоотношения занимают центральное место в механизме правового регулирования. Именно через них нормы права реализуются в деятельности государственных органов и их служащих, в поведении граждан. Правоотношения имеют и системообразующее значение, поскольку наличие специфических отношений, составляющих предмет регулирования конкретной совокупности правовых норм, свидетельствует об относительной обособленности этих норм в системе права. Данная категория обстоятельно освещена в юридической литературе. При этом в работах по теории права дается общая характеристика правоотношений, их содержания и субъектов, раскрывается их роль в механизме правового регулирования <1>. ——————————— <1> См., например: Алексеев С. С. Общая теория права: Учеб. М., 2009. С. 328 — 400; Марченко М. Н. Проблемы общей теории государства и права: Учеб.: В 2 т. М., 2008. Т. 2: Право. С. 596 — 624; Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1997. С. 43 — 52; Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 2007. С. 292 — 309; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 56 — 57; Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В. Д. Перевалова. М., 2007. С. 220 — 235.
В отраслевых юридических науках особое внимание уделяется выявлению специфики и обоснованию качественного своеобразия отношений, составляющих предмет той или иной отрасли. Так, в предмете трудового права выделяются трудовые отношения (отношения по поводу применения труда) и тесно связанные (смежные) или производные от них отношения <2>. Предметом административного права в наиболее общем виде выступают управленческие отношения <3>. ——————————— <2> См., например: Трудовое право: Учеб. / Под ред. О. В. Смирнова, И. О. Снигиревой. М., 2007. С. 138 — 14; Гусов К. Н., Толкунова В. Н. Трудовое право России: Учеб. М., 2001. С. 16; Лебедев В. М. Лекции по трудовому праву: Вып. 2. Томск, 2001. С. 23 — 24; Скобелкин В. Н. Трудовые правоотношения. М., 1999. С. 89 — 147; Трудовое право России: Учеб. / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М., 2007. С. 107 — 112; Трудовое право России: Учеб. / Под ред. Ю. П. Орловского, А. Ф. Нуртдиновой. М., 2008. С. 13 — 32. <3> См., например: Административное право: Учеб. / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2006. С. 39 — 46; Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 3 — 10.
Правоотношения, складывающиеся в сфере государственной службы, в основном исследовались специалистами по административному праву: А. П. Алехиным, Ю. М. Козловым, В. В. Волошиной, К. А. Титовым, Д. Н. Бахрахом, К. С. Бельским, Б. Н. Габричидзе, А. Н. Чернявским, В. М. Манохиным, Ю. Н. Стариловым, Ю. А. Тихомировым, Д. М. Овсянко и др. В науке трудового права вопросы правоотношений государственных служащих затрагивались Н. Г. Александровым, Л. Я. Гинцбургом, К. П. Горшениным, В. М. Догадовым, Е. А. Ершовой, М. В. Молодцовым, А. Е. Пашерстником, О. В. Смирновым, Л. А. Сыроватской, В. Н. Скобелкиным, З. С. Гафаровым, С. А. Ивановой, Л. А. Чикановой, В. Ш. Шайхатдиновым и др. При этом у представителей названных отраслевых юридических наук сложились различные, а порой диаметрально противоположные точки зрения на природу, структуру и отраслевую принадлежность правоотношений, субъектами которых являются государственные служащие. В значительной степени эти расхождения во взглядах обусловливаются присущими наукам трудового и административного права различиями в принципиальных подходах к определению предмета правового регулирования соответствующих отраслей права. В науке административного права отношения в сфере государственной службы понимаются как отношения государственно-управленческого характера, возникающие при организации и практическом осуществлении властной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и направленные на реализацию управленческих функций государства, публичной власти. Государственное управление в административном праве рассматривается в широком смысле: не только как властная исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, но и как внутриорганизационная деятельность в аппаратах самих государственных органов. Следовательно, государственно-управленческие отношения подразделяются на внешние отношения, складывающиеся между государственными органами, а также их служащими и различными объектами, не входящими в систему исполнительной власти (гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными организациями), и внутриаппаратные (внутриорганизационные, внутрисистемные) отношения, опосредующие формирование системы органов исполнительной власти, их взаимодействие между собой, организацию службы в государственных органах, формы и методы внутриаппаратной работы <4>. ——————————— <4> См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. М., 2009. С. 18; Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 78; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 77; Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 45.
Основываясь на этом делении управленческих отношений, представители науки административного права подразделяют на две основные группы и отношения в сфере государственной службы. В первую группу включаются отношения между государственными органами, государственными служащими и управляемыми ими внешними социальными объектами, во вторую — отношения по поводу организации и прохождения самой государственной службы, складывающиеся внутри государственного аппарата. В науке административного права эти отношения получили наименование соответственно «внешних» и «внутренних» служебных (государственно-служебных) отношений. Так, по мнению В. В. Волошиной и К. А. Титова, государственная служба как социальный институт, регулируемый нормами права, включает две группы отношений. Первая группа — отношения между государством (в лице специально уполномоченного органа или должностного лица) и лицом, замещающим государственную должность (государственным чиновником). Эти отношения возникают в связи с установлением правового статуса государственной должности; с определением способа ее замещения и закреплением ряда условий, правил поступления на государственную службу. Сюда входят также отношения, складывающиеся в связи с прохождением государственной службы, в том числе с продвижением и перемещением государственных служащих по службе, оценкой их труда, подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации, поощрением и ответственностью, а также с прекращением государственной службы. Вторая группа — отношения между лицом, замещающим государственную должность (государственным чиновником), и гражданами, государственными и негосударственными организациями в связи с осуществлением им своих должностных полномочий. Субъектом данных отношений может выступать только тот государственный служащий, который по занимаемой должности наделен государственно-властными полномочиями <5>. ——————————— <5> Волошина В. В., Титов К. А. Государственная служба в Российской Федерации. М., 1996. С. 14.
Д. М. Овсянко и В. А. Юсупов также выделяют в системе государственной службы так называемые внутренние, или внутриорганизационные, отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы по поводу ее организации, распределения обязанностей, поощрения и ответственности и т. д., и внешние отношения, возникающие в связи с исполнением государственными служащими (должностными лицами) своих государственно-властных полномочий <6>. На наличие двух групп государственно-служебных отношений, складывающихся как внутри, так и вне рамок государственного органа, указывали Д. Н. Бахрах, А. П. Алехин и Ю. М. Козлов <7>. ——————————— <6> Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2008. С. 13 — 15; Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1995. С. 44. <7> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. С. 18; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М., 1994. Ч. 1. С. 150.
Внутренние служебные отношения в свою очередь подразделяются на структурные и функциональные отношения, направленные соответственно на формирование структуры и обеспечение функционирования государственного аппарата, на отношения по поводу организации службы, управления ей и отношения по поводу ее практического осуществления <8>. ——————————— <8> Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учеб. для подготовки государственных служащих. М., 1999. С. 24 — 25.
С точки зрения ученых-административистов, все отношения в связи с формированием структуры государственной службы, ее организацией и управлением службой, складывающиеся как внутри государственного органа, так и в системе государственного аппарата в целом, принадлежат к сфере административно-правового регулирования. Что же касается отношений по поводу функционирования государственной гражданской службы, осуществления служебной деятельности, то здесь позиции представителей науки административного права расходятся. Одни (Г. В. Атаманчук, Н. М. Казанцев, А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, Д. М. Овсянко) считают их разновидностью государственно-служебных, т. е. административных, отношений <9>, другие (Д. Н. Бахрах, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, Ю. Н. Старилов) признают за этими отношениями (в той или иной степени) характер «общих трудовых отношений» <10>. Вместе с тем все эти авторы единодушны в главном — ведущая роль и публичная значимость принадлежат отношениям по поводу организации и управления государственной службой, отношения же, связанные с практическим осуществлением служебной деятельности, имеют по сравнению с ними вторичное, вспомогательное значение, поскольку опосредуют только личную сторону деятельности служащего. ——————————— <9> Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под ред. Г. В. Атаманчука. М., 1997. С. 28 — 29; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Указ. соч. Ч. 1. С. 150; Овсянко Д. М. Указ. соч. С. 15. <10> Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. N 12. С. 10 — 11; Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Там же. 1997. N 9. С. 6; Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 27; Старилов Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. N 5. С. 20.
В науке административного права высказана точка зрения, что все отношения в сфере государственной службы интегрируются в единое государственно-служебное отношение административно-правового характера, охватывающее весь комплекс отношений с участием государственных служащих <11>. По мнению В. А. Козбаненко, в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное отношение (урегулированное публичным правом, административным правом), принципиально отличное от частноправового трудового отношения (урегулированного частным правом, трудовым правом) <12>. ——————————— <11> Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 34 — 35; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб. М., 2009. С. 344. <12> Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3. С. 29.
Деление на внутренние и внешние служебные отношения используется и в литературе по трудовому праву. Представители науки трудового права (М. О. Буянова, В. И. Миронов, О. В. Смирнов, Л. А. Сыроватская, З. С. Гафаров, С. А. Иванова, В. Ш. Шайхатдинов) полагают, что те внутренние отношения, которые именуются учеными-административистами отношениями по поводу практического осуществления государственной службы, являются на самом деле трудовыми (служебными трудовыми) отношениями и входят в предмет трудового права. Они утверждают, что эти отношения — разновидность трудовых отношений, поскольку складываются на рынке труда между работником (государственным служащим) и работодателем (государством в лице государственного органа), опосредуют выполнение служащим трудовой функции с включением его в трудовой коллектив конкретного государственного органа, имеют длящийся и возмездный характер <13>. Вместе с тем, отмечают названные авторы, служебным трудовым правоотношениям присуща специфика: они носят публичный характер, непосредственно связаны с реализацией государственных задач и функций, регулируются не только общими нормами трудового права, но и специальным законодательством о государственной службе. Особенности служебных трудовых правоотношений проявляются также в их элементах: субъектах, объектах, содержании, юридических фактах <14>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебное пособие М. О. Буяновой «Трудовое право» включено в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011. —————————————————————— <13> Буянова М. О. Трудовое право: Учеб. пособие. М., 2009. С. 10; Миронов В. И. Трудовое право: Учеб. М., 2009. С. 145. <14> Гафаров З. С., Иванова С. А., Шайхатдинов В. Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 10 — 21.
Кроме собственно трудовых отношений, в предмете трудового права выделяются также иные отношения, именуемые тесно связанными (смежными) или производными от трудовых отношениями. В отличие от собственно трудовых, эти отношения прямо не направлены на опосредование применения труда, но предшествуют, сопутствуют трудовым отношениям или вытекают из них. Сюда включают отношения по трудоустройству, по профессиональной подготовке и повышению квалификации кадров на предприятии, по надзору за охраной труда и соблюдением законодательства о труде, по рассмотрению трудовых споров <15>. Некоторые авторы в качестве самостоятельных групп отношений в предмете трудового права называют отношения по социальному партнерству, считая их социально-трудовыми или социально-экономическими отношениями в сфере труда, и отношения ответственности сторон трудового договора <16>. ——————————— <15> Трудовое право: Учеб. / Под ред. О. В. Смирнова, И. О. Снегиревой. С. 9; Трудовое право России: Учеб. / Под ред. С. Ю. Головиной, М. В. Молодцова. М., 2008. С. 23 — 24. <16> Сыроватская Л. А. Трудовое право: Учеб. пособие. М., 1995. С. 24 — 25.
Согласно ст. 1 Трудового кодекса РФ иными непосредственно связанными с трудовыми отношениями считаются отношения по организации труда и управлению трудом; по трудоустройству у данного работодателя; по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; по материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; по надзору и контролю (в частности, профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); по разрешению трудовых споров. Аналогично в сфере государственной службы выделяются предшествующие, сопутствующие и вытекающие из служебных правоотношений: отношения по трудоустройству, профессиональной подготовке, повышению квалификации, материальному обеспечению служащих, в том числе после увольнения с государственной службы, а также отношения по рассмотрению служебных трудовых споров <17>. ——————————— <17> Гафаров З. С., Иванова С. А., Шайхатдинов В. Ш. Указ. соч. С. 21; Нестерова Т. А. Государственная служба в Российской Федерации и проблемы трудового права: Учеб. пособие. Пермь, 2002. С. 35 — 36.
Заметим, что концепция внутриорганизационных отношений имеет универсальный характер. В науке гражданского права также выделяется особая категория так называемых внутрикорпорационных отношений, складывающихся при учреждении, реорганизации или ликвидации юридических лиц — субъектов гражданского оборота, а также в процессе их функционирования и внутренней организации деятельности. Эти отношения имеют организационно-управленческую природу, строятся на началах координации или субординации и направлены на нормализацию основных (в данном случае — гражданско-правовых) отношений и упорядочение действий их участников <18>. ——————————— <18> Пахомова Н. Н. Основы теории корпоративных отношений (правовой аспект). Екатеринбург, 2004. С. 67; Рожкова М. А. Корпоративные отношения и возникающие из них споры // Вестн. Высшего Арбитражного Суда РФ. 2005. N 9. С. 140 — 141; Яковлев В. Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М., 2000. С. 115.
Изложенные точки зрения показывают, что при рассмотрении структуры и отраслевой принадлежности служебных отношений в сфере государственной службы в науке административного и трудового права используются традиционные для каждой из этих отраслей конструкции предметов правового регулирования. Между тем, на наш взгляд, на основе только соответственно административно-правовых или трудоправовых представлений не удастся построить единую концепцию, отражающую специфику государственной службы как публичного института профессиональной трудовой деятельности по обеспечению реализации государственных задач и функций. При определении состава отношений, образующих предмет правового регулирования государственной службы, требуются подходы, основанные на синтезе достижений административного и трудового права. В свете сказанного необходимо прежде всего решить главную задачу: корректно определить границы предмета правового регулирования государственной гражданской службы. В связи с этим принципиальные возражения вызывает включение в его состав так называемых внешних отношений — отношений государственного управления. Существо государственно-управленческих отношений состоит в организующем воздействии субъектов государственного управления (государственных органов, должностных лиц, действующих от имени государства) на внешние по отношению к государственному аппарату объекты: органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, отдельных граждан. Здесь государство проявляет себя относительно гражданского общества как институт публичной власти, как организатор общественной жизни, в силу чего эти отношения будут публично-властными правовыми связями, отношениями реализации государственной власти. В зависимости от функций государства, направлений и сферы деятельности государственных органов такие отношения могут иметь различный характер. По характеру государственно-управленческое воздействие может быть планирующим, организующим, направляющим, контролирующим, но в любом случае содержание административного управления составляет повседневная исполнительная деятельность по разрешению конкретных дел, а данные отношения характеризуются как властеотношения, построенные на юридическом неравенстве сторон, как публичные отношения, в которых находит выражение государственный интерес <19>. ——————————— <19> Бельский К. С. Указ. соч. С. 57 — 62; Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Первая часть: Учеб. М., 2009. С. 204.
Государственно-управленческие отношения имеют разнообразные содержание, субъектный состав и отраслевую принадлежность. Так, отношения государственных органов с организациями и гражданами — хозяйствующими субъектами по поводу управления имуществом регулируются гражданским и административным правом, отношения правоохранительных органов с гражданами — нормами уголовного и административного права и соответствующих отраслей процессуального права, отношения государственной инспекции труда с работодателями — нормами административного и трудового права и т. д. Взаимоотношения государственных органов и их служащих с гражданами, организациями, общественными объединениями регламентированы нормами законодательства, которое не относится к законодательству о государственной службе. Например, контрольно-надзорная деятельность государственных органов и их должностных лиц регулируется Федеральными законами «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «Об экспортном контроле», «О валютном регулировании и валютном контроле»; отношения государственных органов и должностных лиц (служащих) с организациями, гражданами при привлечении последних к административной ответственности — Кодексом РФ об административных правонарушениях и т. п. Государственная служба как инструмент практической реализации задач и функций государства, его органов в конечном счете предназначена для обеспечения осуществления государственной власти, эффективного функционирования всего государственного аппарата. В механизме осуществления публичной власти государственная служба играет весьма важную роль, подобную той, которую выполняет производственная трудовая деятельность в хозяйственно-экономическом механизме. Думается, что в данном случае уместны подходы, выработанные наукой трудового права для разграничения отношений, составляющих внешнюю сторону процесса труда, и трудовых отношений, складывающихся непосредственно по поводу применения труда между работником и работодателем. В науке трудового права общепризнанно, что отношения, составляющие внешнюю сторону процесса труда, не равнозначны трудовым, находятся вне предмета трудового права, а иногда и за пределами правового регулирования вообще. Таковы, например, производственно-технологические отношения, характеризующие место работника в системе производства и регулируемые технологическими нормами и правилами, отношения руководителей организаций, действующих от их имени, с различными контролирующими органами и организациями, контрагентами, поставщиками, отношения работников сферы торговли или обслуживания с покупателями и клиентами, регулируемые нормами не трудового, а административного и гражданского законодательства, законодательства о защите прав потребителей. В такого рода отношения (их также можно назвать внешними) вступают все работники, трудовая деятельность которых состоит во взаимодействии с вещественными или социальными факторами труда. Содержанием этих отношений предопределяются условия труда (трудовая функция работника, права, обязанности и ответственность, режим трудовой деятельности, особенности охраны труда, объем льгот и компенсаций и т. д.). Следовательно, по сравнению с трудовыми отношениями данные отношения имеют значение внешнего фактора, под воздействием которого определяется специфика содержания трудовых отношений. Внешние отношения государственных служащих в этом смысле аналогичны рассматриваемым. Специфика этих отношений, состоящая в том, что они складываются в сфере государственного управления и поэтому имеют публично-властный характер, должна учитываться при установлении условий организации и прохождения профессиональной служебной деятельности. Однако применительно к самой государственной службе эти отношения имеют значение внешнего фактора, находящегося вне предмета ее регулирования. Предметом трудового права являются не все отношения в сфере труда, а только те из них, которые возникают по поводу применения наемного труда, условий его использования, организации и управления <20>. Точно так же предмет правового регулирования гражданской службы составляют не все правовые связи, складывающиеся с участием служащих, а лишь отношения по поводу ее внутреннего устройства: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий и порядка прохождения службы, статуса служащих. Иначе в сферу государственно-служебного регулирования попадет поистине бесконечное число публичных правоотношений, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих. ——————————— <20> Трудовое право России: Учеб. / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. С. 25.
Именно так обозначается сфера правового регулирования государственной службы в законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» было сказано, что этим Законом устанавливаются правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих. Согласно преамбуле и ст. 2 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» этот Закон закрепляет правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской службы, предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) гражданских служащих. Думается, что смешение внутренних и внешних отношений государственной службы обусловлено тем, что в какой-то период отсутствовали специализированные нормативные правовые акты, где основным предметом регулирования были именно вопросы организации государственной службы, порядка и условий ее прохождения, служебного статуса и социальной защиты государственных служащих. Отдельные нормы о государственной службе, адресованные служащим, включались в такие нормативные правовые акты, которые в основном регулировали общие вопросы государственного устройства, публично-правового статуса и структуры государственных органов, их компетенции, финансирования, отношений с гражданами и организациями. Регулирование в едином нормативном правовом акте вопросов и государственного управления, и государственной службы широко применялось в законодательной практике и, думается, было целесообразным и эффективным, поскольку позволяло обеспечить тесную взаимосвязь функциональных особенностей государственных органов и специфики профессиональной деятельности служащих этих органов. В этом плане весьма показательным примером нормативного правового акта, где «должностной функционал» гражданского служащего непосредственно увязан с функциями государственного органа, выступает должностной регламент. В таком акте, признаваемом частью административного регламента государственного органа, наряду с квалификационными требованиями, должностными обязанностями, правами, ответственностью, процедурами служебного взаимодействия, показателями эффективности и результативности труда служащего содержится перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям. Таким образом, должностной регламент — это нормативный правовой акт, в котором в комплексе регулируются внутренние и внешние отношения гражданской службы. С позиций применяемого в современной юридической науке синергетического или континуального (т. е. непрерывного, всеохватывающего, целостного) подхода <21> научное исследование правового регулирования государственной службы должно охватывать все аспекты ее взаимодействия со смежными явлениями правовой действительности. В частности, проблемы эффективности государственной службы, ее оптимальной организации, дифференциации правового статуса служащих необходимо рассматривать именно в контексте совершенствования структуры и функций государственного аппарата, в аспекте существующих координационных и субординационных связей между отношениями, составляющими предмет правового регулирования государственной службы, и внешними для этого предмета государственно-управленческими отношениями. ——————————— <21> Венгеров А. Б. Синергетика, юридическая наука, право // Сов. государство и право. 1986. N 10. С. 39.
Как известно, организация труда включает и его производственно-технологическую регламентацию. В теории трудового права сравнительно недавно предложена конструкция технологического отношения, возникающего в процессе наемного труда между работодателем и работником по поводу регламентации применения (использования) орудий труда, спецобработки предмета труда, получения запрограммированного его результата, создания необходимых условий для применения системы технологических норм, контроля за их соблюдением в организации. Один из авторов этой концепции В. М. Лебедев утверждает, что раскрытие технологической парадигмы — это еще нерешенная, но весьма перспективная задача науки трудового права. Выход на этот уровень познания позволяет вместо абстрактного конструирования нежизнеспособных правовых схем выявлять истинные потребности социально-трудовых отношений, решая средствами трудового права задачу повышения эффективности общественного труда <22>. ——————————— <22> Современное трудовое право (опыт трудоправового компаративизма) / Под ред. В. М. Лебедева. М., 2007. Кн. 1. С. 128 — 129.
Представляется, что создание конструкции государственно-служебного технологического отношения, раскрытие организационно-технологической парадигмы государственной гражданской службы также весьма актуальны. В программных документах о реформировании и развитии системы государственной службы давно говорится и о необходимости повышения ее эффективности, и о внедрении современных техн ологий государственного управления, прогрессивных информационных технологий и новых технологий кадровой работы, а также о проведении соответствующих экспериментов <23>. ——————————— <23> Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)», утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 // Рос. газ. 2009. 13 марта.
Конечно, служебный управленческий труд отличается спецификой «орудий» и предметов труда, условий его организации и процесса, оценки результатов. Все это требует осторожного, избирательного отношения к предложениям науки трудового права, которая к тому же и сама еще находится на этапе концептуального осмысления данной проблемы. Вместе с тем было бы методологически неправильно двигаться параллельно, а тем более в разных направлениях, в стремлении решить, по сути, одну задачу — повысить эффективность организационно-технологической стороны двух сегментов одного явления — общественного труда. В свете сказанного целесообразно, в частности, проведение комплексных научных исследований (с выработкой теоретических представлений и практических рекомендаций) по общим проблемам технологического регулирования труда, сферам, направлениям и возможностям его влияния на мотивацию трудовой деятельности, повышение эффективности труда и т. п.
Bibliography
Administrativnoe pravo Rossii: Kurs lekcij / Pod red. N. Yu. Xamanevoj. M., 2007. Administrativnoe pravo: Ucheb. / Pod red. L. L. Popova. M., 2006. Alekseev S. S. Obshhaya teoriya prava: Ucheb. M., 2009. Alexin A. P., Karmolickij A. A. Administrativnoe pravo Rossii. Pervaya chast’: Ucheb. M., 2009. Alexin A. P., Kozlov Yu. M. Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii: Ucheb. M., 1994. Ch. 1. Baxrax D. N. Administrativnoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2009. Baxrax D. N. Gosudarstvennaya sluzhba: osnovnye ponyatiya, ee sostavlyayushhie, soderzhanie, principy // Gosudarstvo i pravo. 1996. N 12. Bel’skij K. S. Fenomenologiya administrativnogo prava. Smolensk, 1995. Buyanova M. O. Trudovoe pravo: Ucheb. posobie. M., 2009. Gafarov Z. S., Ivanova S. A., Shajxatdinov V. Sh. Pravovoe regulirovanie truda i social’noj zashhity gosudarstvennyx sluzhashhix sub’ektov Rossijskoj Federacii. Ekaterinburg, 1998. Gosudarstvennaya sluzhba Rossijskoj Federacii: pervye shagi i perspektivy / Pod red. G. V. Atamanchuka. M., 1997. Gusov K. N., Tolkunova V. N. Trudovoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2001. Kozbanenko V. A. Publichno-pravovaya priroda statusa grazhdanskix i municipal’nyx sluzhashhix: obshhee i osobennoe // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo. 2003. N 3. Kurashvili B. P. Ocherk teorii gosudarstvennogo upravleniya. M., 1987. Lebedev V. M. Lekcii po trudovomu pravu. Vyp. 2. Tomsk, 2001. Manoxin V. M. Nuzhny osnovy zakonodatel’stva o sluzhbe Rossijskoj Federacii // Gosudarstvo i pravo. 1997. N 9. Marchenko M. N. Problemy obshhej teorii gosudarstva i prava: Ucheb.: v 2 t. M., 2008. T. 2: Pravo. Mironov V. I. Trudovoe pravo: Ucheb. M., 2009. Nersesyanc V. S. Filosofiya prava. M., 1997. Nesterova T. A. Gosudarstvennaya sluzhba v Rossijskoj Federacii i problemy trudovogo prava: ucheb. posobie. Perm’, 2002. Nozdrachev A. F. Gosudarstvennaya sluzhba: Ucheb. dlya podgotovki gosudarstvennyx sluzhashhix. M., 1999. Obshhaya teoriya prava i gosudarstva / Pod red. V. V. Lazareva. M., 2007. Ovsyanko D. M. Gosudarstvennaya sluzhba Rossijskoj Federacii: ucheb. posobie. M., 2008. Paxomova N. N. Osnovy teorii korporativnyx otnoshenij (pravovoj aspekt). Ekaterinburg, 2004. Rossinskij B. V., Starilov Yu. N. Administrativnoe pravo: Ucheb. M., 2009. Rozhkova M. A. Korporativnye otnosheniya i voznikayushhie iz nix spory // Vestn. Vysshego Arbitrazhnogo Suda RF. 2005. N 9. Skobelkin V. N. Trudovye pravootnosheniya. M., 1999. Sovremennoe trudovoe pravo (opyt trudopravovogo komparativizma) / Pod red. V. M. Lebedeva. M., 2007. Kn. 1. Starilov Yu. N. Institut gosudarstvennoj sluzhby: soderzhanie i struktura // Gosudarstvo i pravo. 1996. N 5. Starilov Yu. N. Sluzhebnoe pravo. M., 1996. Syrovatskaya L. A. Trudovoe pravo: Ucheb. posobie. M., 1995. Teoriya gosudarstva i prava: Ucheb. / Pod red. V. D. Perevalova. M., 2007. Tixomirov Yu. A. Kurs administrativnogo prava i processa. M., 1998. Trudovoe pravo Rossii: Ucheb. / Pod red. S. P. Mavrina, E. B. Xoxlova. M., 2007. Trudovoe pravo Rossii: Ucheb. / Pod red. S. Yu. Golovinoj, M. V. Molodcova. M., 2008. Trudovoe pravo Rossii: Ucheb. / Pod red. Yu. P. Orlovskogo, A. F. Nurtdinovoj. M., 2008. Trudovoe pravo: Ucheb. / Pod red. O. V. Smirnova, I. O. Snigirevoj. M., 2007. Vengerov A. B. Sinergetika, yuridicheskaya nauka, pravo // Sov. gosudarstvo i pravo. 1986. N 10. Voloshina V. V., Titov K. A. Gosudarstvennaya sluzhba v Rossijskoj Federacii. M., 1996. Xalfina R. O. Obshhee uchenie o pravootnoshenii. M., 1974. Yakovlev V. F. Rossiya: ehkonomika, grazhdanskoe pravo (voprosy teorii i praktiki). M., 2000. Yusupov V. A. Teoriya administrativnogo prava. M., 1995.
