О некоторых вопросах правового регулирования государственной службы в органах прокуратуры и Следственного комитета РФ
(Шайхатдинов В. Ш.) («Российский юридический журнал», 2012, N 3)
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ И СЛЕДСТВЕННОГО КОМИТЕТА РФ
В. Ш. ШАЙХАТДИНОВ
Шайхатдинов Владимир Шамильевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Рассматриваются актуальные и спорные вопросы правового статуса работников прокуратуры. Выявлены противоречия между Трудовым кодексом РФ, Федеральным законом «О государственной гражданской службе» и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», которые необходимо устранить.
Ключевые слова: работники прокуратуры, государственные гражданские служащие, служебный контракт, трудовой договор.
On some issues of legal regulation of public service in the prosecutor’s office and the Investigative committee of the RF V. Sh. Shayhatdinov
Topical and controversial issues of the legal status of prosecutors are considered. Contradictions between the Labor Code, the Federal law «On civil service» and the Federal law «On the Prosecutor’s Office of the Russian Federation» which must be addressed and reconsidered are revealed.
Key words: prosecutors, civil servants, service contract, labor contract.
В настоящее время в правовом регулировании государственной службы в органах прокуратуры и Следственного комитета РФ существует ряд нерешенных вопросов. Так, согласно Сводному перечню государственных должностей Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 «О государственных должностях Российской Федерации» <1>, Генеральный прокурор РФ — это лицо, замещающее государственную должность РФ. Значит, государственным служащим он не является. Другие работники Генеральной прокуратуры РФ (заместители Генерального прокурора, начальники управлений, их заместители, начальники отделов, их заместители, референты, специалисты и др.) названы федеральными гражданскими служащими. Государственными гражданскими служащими признаются также работники прокуратур субъектов РФ и прокуратур городов (районов), в частности начальники управлений прокуратур субъектов РФ, их заместители, начальники отделов, их заместители, специалисты и т. д. В прокуратурах городов (районов) к должностям федеральной гражданской службы отнесены должности главных специалистов, ведущих специалистов, специалистов и др. Все упомянутые должности работников прокуратур причислены к должностям федеральной гражданской службы в соответствии с Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 <2>. Остается неопределенным правовой статус заместителей Генерального прокурора, прокуроров субъектов РФ и их заместителей, а также прокуроров городов (районов) и их заместителей. Эти должности отсутствуют как в Сводном перечне государственных должностей РФ, так и в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы. Вряд ли можно признать такую ситуацию нормальной. ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 173. <2> Там же. 2006. N 1. Ст. 118.
Ряд дефектов содержится в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <3>. В п. 1 ст. 40 этого Федерального закона справедливо указывается, что служба в органах прокуратуры является федеральной государственной службой, а прокурорские работники — федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы. В то же время в п. 2 данной статьи утверждается, что трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством РФ о труде и законодательством о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре РФ». Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 40.1 исследуемого Федерального закона лица принимаются на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. ——————————— <3> Там же. 1995. N 47. Ст. 4472.
Изложенные нормы Федерального закона «О прокуратуре РФ» противоречат Федеральным законам от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <4> и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <5>. В силу ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы» поступление на государственную службу и ее прохождение осуществляются на основе контракта, а не трудового договора. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок их действия устанавливаются федеральным законом о виде государственной службы. Поскольку подавляющее большинство прокурорских работников признаются федеральными гражданскими служащими, их служба должна проходить в соответствии с положениями Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». В частности, исходя из ст. 13 этого Федерального закона гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы согласно акту о назначении на должность и служебному контракту. Вопросам служебного контракта посвящены также гл. 5 (ст. ст. 23 — 32) и 6 (ст. ст. 33 — 41). ——————————— <4> Там же. 2003. N 22. Ст. 2063. <5> Там же. 2004. N 31. Ст. 3215.
Однако в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» о служебном контракте речь не идет. В ст. 11 Трудового кодекса РФ указано, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и законами субъектов РФ о гражданской службе. Это было верно, пока действовал Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119 «Об основах государственной службы Российской Федерации» <6>. В настоящее же время принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе», по ст. 73 которого федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. Иными словами, на гражданских служащих, в том числе прокурорских работников, в полной мере распространяется Федеральный закон «О государственной гражданской службе». Отдельные его положения могут уточняться и развиваться в Федеральном законе «О прокуратуре РФ». И лишь в случаях, когда какие-либо вопросы не урегулированы в названных федеральных законах, к служебным отношениям работников прокуратуры применяются положения Трудового кодекса РФ и других нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Поэтому названное положение ст. 11 ТК РФ следует незамедлительно привести в соответствие со ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Аналогично нужно переработать Федеральный закон «О прокуратуре РФ». ——————————— <6> Там же. 1995. N 31. Ст. 2990.
Также наличие в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» названных дефектов может объясняться тем, что многие представители науки трудового права по-прежнему упорно считают, что служебные отношения гражданских служащих регулируются законодательством о труде <7>. Очевидно, что эти ученые работали над Федеральным законом «О прокуратуре РФ», в частности над последними изменениями и дополнениями. Справедливости ради надо отметить, что многие представители науки административного права столь же твердо убеждены, что служебные отношения гражданских служащих, не говоря уже о военнослужащих и служащих правоохранительной системы, регулируются нормами административного права. Между тем эти взгляды отражают вчерашний, а может быть, и позавчерашний день <8>. Мы же исходим из того, что сформировалась (или находится в завершающей стадии формирования) новая отрасль права — служебное право, или право государственной и муниципальной службы <9>. Это следует учитывать в законодательстве обо всех видах государственной службы. ——————————— <7> Трудовое право России: Учеб. / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М., 2007. С. 20. <8> Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России: Учеб. М., 2012. С. 14 — 15. <9> Подробнее см.: Право государственной и муниципальной службы: Учеб. пособие / Под ред. А. В. Гусева, А. Н. Митина, В. Ш. Шайхатдинова. Екатеринбург, 2011. С. 9 — 14.
Вопросы, подобные описанным, возникают и в связи с недавно принятым Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» <10>. Например, в п. 2 ст. 15 данного Федерального закона констатируется, что сотрудники Следственного комитета — федеральные государственные служащие, а в силу п. 3 этой статьи на сотрудников (кроме военнослужащих) распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом. Ни о трудовом договоре, ни о контракте с сотрудниками речь не идет. ——————————— <10> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.
Каковы же причины наличия недостатков в упомянутом Федеральном законе? Здесь уже нельзя ссылаться на положения ст. 11 ТК РФ, поскольку они касаются федеральных гражданских служащих, а сотрудники Следственного комитета таковыми не являются. Точности ради нужно отметить, что в Следственном комитете отдельные должности могут замещаться федеральными гражданскими служащими (п. 5 ст. 15). Значит, сотрудники Следственного комитета — это государственные служащие правоохранительной службы. Однако согласно п. 1 ст. 19 Федерального закона «О системе государственной службы» определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 этого Федерального закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы» условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются федеральным законом о виде государственной службы. По неизвестным причинам федеральный закон о правоохранительной службе до сих пор не принят, поэтому в законах об отдельных видах правоохранительной службы, которые почему-то приняты раньше закона о правоохранительной службе, содержатся перечисленные дефекты. В сложившейся ситуации, на наш взгляд, не следовало в п. 3 ст. 15 Федерального закона «О Следственном комитете РФ» закреплять, что на сотрудников распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом. Необходимо было, как нам представляется, сформулировать обязанности и права сотрудников применительно к их статусу как правоохранительных служащих с учетом положений, содержащихся в гл. 3 «Обязанности и права полиции» (ст. ст. 12 — 13) Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3 «О полиции» <11>. ——————————— <11> Там же. N 7. Ст. 900.
Bibliography
Alexin A. P., Karmolickij A. A. Administrativnoe pravo Rossii: Ucheb. M., 2012. Pravo gosudarstvennoj i municipal’noj sluzhby: Ucheb. posobie / Pod red. A. V. Guseva, A. N. Mitina, V. Sh. Shajxatdinova. Ekaterinburg, 2011. Trudovoe pravo Rossii: Ucheb. / Pod red. S. P. Mavrina, E. B. Xoxlova. M., 2007.
——————————————————————