(Соколова Н. А.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 3)
ОХРАНА ЗДОРОВЬЯ РАБОТНИКОВ КАК ЭЛЕМЕНТ СОДЕРЖАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ТРУДОВОГО ПРАВА <*>
Н. А. СОКОЛОВА
——————————— <*> Sokolova N. A. Health protection of employees as a part of the content of the social function of labor law.
Соколова Наталья Александровна, заведующая кафедрой трудового права негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский юридический институт», кандидат юридических наук.
В статье исследуется взаимосвязь трудоправового статуса граждан и особых мер, направленных на сохранение, укрепление и восстановление их здоровья. Проанализировано современное законодательство о медицинских осмотрах работников, их диспансеризации и санаторно-курортном лечении.
Ключевые слова: трудовой статус граждан, укрепление и восстановление здоровья, медицинский осмотр.
The paper studies the interrelation of labor status of citizens and measures aimed at preserving, strengthening and restoring of their health. The author has analyzed the current legislation on medical examinations of employees, their clinical examination and sanatorium treatment.
Key words: labor status of citizens, strengthening and restoring of health, medical examination.
В теории трудового права проблемам функций правового регулирования трудовых отношений всегда уделялось значительное внимание. Многоаспектность общественных отношений, попадающих в сферу трудового права, предопределяла активные научные исследования в данной области. Следует отметить, что в различные исторические периоды развития нашего государства, характеризующиеся политическими, экономическими, идеологическими особенностями, содержание функций трудового права было неодинаковым, что не способствовало выработке единого подхода к решению вопроса о направлениях правового регулирования в этой сфере. Целью настоящего исследования является анализ одного из элементов социальной (защитной) функции трудового права. Как указывают М. В. Лушникова и А. М. Лушников, защитную функцию трудового права ученые выделяли уже в конце XIX в. Она реализуется через воздействие на общественные отношения, связанные с защитой здоровья работников, закреплением и защитой его трудовых прав и интересов, улучшением условий труда <1>. ——————————— <1> Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2006. С. 354.
Для сравнения можно привести точку зрения А. С. Пашкова, сформулированную в советский период, согласно которой данная функция трудового права гораздо шире. По его мнению, социальная функция находит выражение в том, что трудовое право: 1) создает равные возможности для проявления и развития способностей к трудовой и творческой активности советских людей; 2) содействует сближению уровня благосостояния и культуры, условий труда и быта различных социальных групп и тем самым способствует продвижению общества к социальной однородности; 3) содействует решению и другой социальной задачи — созданию условий, благоприятствующих всестороннему развитию личности, на обеспечение которого направлены в том числе право на здоровье и безопасные условия труда <2>. ——————————— <2> Советское трудовое право / Под ред. О. В. Смирнова. М.: Юрид. лит-ра, 1988. С. 53 — 54. Автор раздела — А. С. Пашков.
Сегодня содержание социальной функции трудового права не так многоаспектно. Более того, уже в постсоветский период оно претерпело определенные изменения. С. П. Маврин объясняет это переменами в принципах организации и функционирования общественного производства и труда <3>. Как указывает автор, в настоящее время в условиях перехода России к рыночной экономике и возникновения частных форм собственности на средства производства перед трудовым правом возникли новые задачи, а именно: а) обеспечение свободы труда и равенства возможностей людей в труде; б) защита прав и законных интересов участников общественного процесса труда; в) достижение оптимального согласования интересов участников трудовых отношений, их объединений и представителей. Соглашаясь с приведенным мнением, следует отметить, что наряду с появлением новых задач трудового права некоторые традиционные направления правового воздействия продолжают существовать, но в видоизмененном варианте. В качестве примера можно назвать отношения по охране здоровья работников. Этот блок правовых связей имеет сложную природу, и, согласно Трудовому кодексу РФ, данные отношения относятся к числу непосредственно связанных с трудовыми (ст. 6 Трудового кодекса РФ). ——————————— <3> Трудовое право: Учебник / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М.: Норма, 2008. С. 86. Автор раздела — С. П. Маврин.
Думается, что в свете рассмотрения проблем реализации социальной функции трудового права исследовательский интерес представляют прежде всего те общественные отношения в сфере охраны здоровья, субъектами которых выступают работник и работодатель. Данные отношения входят в содержание такого отраслевого института трудового права, как охрана труда. В соответствии со ст. 209 Трудового кодекса РФ охрана труда представляет собой систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Для установления основных тенденций трансформации содержания социальной функции трудового права в сфере охраны здоровья работников из всего многообразия мероприятий по охране труда следует выбрать несколько направлений, позволяющих определить общие и внутрисистемные преобразования. В качестве таковых можно предложить медицинские осмотры, диспансеризацию и санаторно-курортное лечение. Система данных мероприятий зародилась в советское время и получила всеобъемлющее развитие. Сегодня с учетом положений действующего законодательства данные меры не носят столь масштабного характера, хотя более правильно говорить об их неоднородном распространении. Для начала проанализируем ситуацию с проведением медицинских осмотров работников. Исследование норм трудового законодательства показывает, что охрана здоровья работников (предупреждение развития профессиональных заболеваний) является лишь одной из целей, на которые направлены медицинские осмотры. Вторая заключается в предупреждении причинения вреда иным лицам при исполнении работником профессиональных обязанностей (в ситуациях, когда существует возможность массового распространения инфекционных заболеваний или используются источники повышенной опасности). Третья — в обеспечении поддержания правопорядка и защиты интересов общества и государства, что обусловливает определенные повышенные требования к состоянию здоровья работников (например, при осуществлении деятельности, связанной с допуском к государственной тайне). Основной проблемой эффективной защиты здоровья работников посредством проведения медицинских осмотров является непоследовательное, несогласованное и противоречивое правовое регулирование данных вопросов на уровне как Трудового кодекса РФ, так и подзаконных нормативных актов. На эти обстоятельства указывает Л. Ю. Бугров <4>. Среди явных упущений действующих правовых актов автор называет: отсутствие строго закрепленного на уровне федерального законодательства перечня категорий работников, подлежащих медицинским осмотрам; нереализованную необходимость нормативно зафиксировать установление критериев состояния здоровья претендентов на получение работы для каждого из случаев обязательного медицинского освидетельствования и др. Частично данные вопросы были решены принятием Приказа Минздравсоцразвития России от 12 апреля 2011 г. N 302н. ——————————— <4> См. об этом подробнее: Бугров Л. Ю. Медицинское освидетельствование при заключении трудового договора // Российский ежегодник трудового права. 2008. N 4 / Под ред. Е. Б. Хохлова. СПб.: ООО «Университетский издательский консорциум «Юридическая книга», 2008.
Несколько иная ситуация складывается с правовым регулированием диспансеризации работающих граждан. Термином «диспансеризация» обозначают систему медицинских мероприятий, осуществляемых лечебными учреждениями в целях своевременной диагностики, лечения и профилактики заболеваний <5>. В первое десятилетие постсоветского периода указанная система была практически утрачена, однако в настоящее время в рамках реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» вопросам диспансеризации вновь уделяется значительное внимание. Необходимо отметить, что правовое регулирование общественных отношений, связанных с оказанием работникам медицинской помощи, носит комплексный характер. Здесь наблюдается тесное взаимодействие норм трудового права и права социального обеспечения, демонстрирующее генетическое единство данных отраслей права. ——————————— <5> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: ООО «А ТЕМП», 2007. С. 167.
Реальные меры, направленные на своевременное выявление у работающих граждан заболеваний различного рода, позволили обеспечить ряд нормативных актов, устанавливающих условия и порядок диспансеризации работающего населения. В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 г. <6> в качестве финансируемых за счет федерального бюджета выступают и дополнительные мероприятия по развитию профилактического направления медицинской помощи, в том числе дополнительная диспансеризация работающих граждан. Кроме этого, начиная с 2006 г. ежегодно принимаются постановления Правительства РФ, определяющие порядок финансирования расходов медицинских учреждений на проведение мероприятий, связанных с диспансеризацией работающего населения. Изначально данные меры были рассчитаны только на работников определенного возраста, занятых в бюджетной сфере. Впоследствии эти ограничения были сняты, и в настоящее время «дополнительной диспансеризации подлежат граждане без возрастных ограничений, работающие в организациях независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, в том числе работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, застрахованные в системе обязательного медицинского страхования» (п. 2 Правил предоставления из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субсидий бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1228 <7>). Здесь также следует обратить внимание на своеобразие терминологии, используемой законодателем в данной сфере. Категория «работающее население» по смыслу гораздо шире, чем, например, понятие «лица, осуществляющие деятельность по трудовому договору». К работающим гражданам можно также отнести тех, кто осуществляет деятельность по выполнению работ и оказанию услуг по гражданско-правовым договорам и самостоятельно обеспечивает себя работой. По смыслу приведенной нормы указанного выше Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1228 речь в данном случае идет о лицах, осуществляющих любую трудовую деятельность независимо от отраслевой природы этих отношений. ——————————— <6> Постановление Правительства РФ от 21 октября 2011 г. «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2012 год» // СЗ РФ. 2011. N 44. Ст. 6270. <7> СЗ РФ. 2011. N 3. Ст. 552.
Порядок проведения дополнительной диспансеризации определен в Приказе Минздравсоцразвития России от 4 февраля 2010 г. N 55н <8>. В частности, обозначены ее цели, объем, правила оформления результатов. ——————————— <8> Российская газета. 24.03.2010.
Конечно, особое внимание государства к профилактическим мероприятиям, направленным на сохранение здоровья работающего населения, заслуживает положительной оценки. Однако установление дополнительных мер по диспансеризации указанной категории граждан (кстати, только на подзаконном уровне) одновременно сопровождалось изменением содержания действующего законодательства относительно такого профилактического направления, как санаторно-курортное лечение. В СССР была создана уникальная система, характеризующаяся развитым санаторно-курортным комплексом с высокопрофессиональными кадрами. Сохранилась возможность получить санаторно-курортное лечение и в постсоветский период. Она обеспечивалась в рамках мероприятий по предупреждению производственного травматизма за счет средств Фонда социального страхования РФ. Например, в бюджете Фонда социального страхования на 2001 г. в целях оплаты путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также участников Великой Отечественной войны было предусмотрено 12145,9 млн. руб. <9>. ——————————— <9> Федеральный закон от 12 декабря 2001 г. N 7-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год» // СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 612.
Правовым основанием закрепления норм подобного рода были положения Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» <10>, предусматривающие в качестве видов социально-страхового обеспечения пособие на санаторно-курортное лечение и оплату путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей. Механизм реализации положений Закона был установлен Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2001 г. N 309 «Об утверждении Положения о приобретении, распределении, выдаче путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей» <11>. Взаимоотношения между работником и работодателем, урегулированные указанным Постановлением Правительства РФ, состояли в справедливом распределении путевок не чаще одного раза в год на основании решения комиссии (уполномоченного) по социальному страхованию страхователя. Данная комиссия образовывалась из представителей работодателя, профсоюзов и иных уполномоченных работниками представительных органов. В настоящее время все перечисленные правовые нормы утратили силу. ——————————— <10> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686. <11> СЗ РФ. 2001. N 18. Ст. 1853 (утратило силу).
Однако в законодательстве закреплен иной механизм, предусматривающий возможность выделения денежных средств на данное профилактическое направление. Он характеризуется ежегодным принятием норм различной юридической силы. Иерархия этих положений выглядит следующим образом. В федеральном законе «О бюджете Фонда социального страхования РФ» устанавливается право Фонда социального страхования РФ принимать решения о направлении страхователем до 20% сумм страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, начисленных за предшествующий год, за вычетом расходов на выплату обеспечения по указанному виду страхования в предшествующем году, на финансирование предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортное лечение работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами. Правила финансового обеспечения этих мероприятий определяются Правительством РФ, которое делегировало данные полномочия Минздравсоцразвития России, предписав ему по согласованию с Фондом социального страхования РФ утвердить эти правила. Следует особо подчеркнуть, что помимо сложной иерархической системы правового регулирования финансового обеспечения санаторно-курортного лечения оно характеризуется отсутствием стабильности, так как все перечисленные нормативные акты принимаются на один год. Сам механизм финансирования таких расходов состоит в их отнесении на счет страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Для его реализации работодателю необходимо представить в Фонд социального страхования определенные документы. Вопросы распределения путевок между работниками, занятыми на работах с опасными и вредными условиями труда, при отсутствии финансовых возможностей обеспечить ими всех нуждающихся остаются вне рамок правового регулирования. По-другому этот вопрос решается в отношении работников, осуществляющих деятельность, связанную с химическим оружием. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 7 ноября 2000 г. N 136-ФЗ «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием» <12> данная профессиональная категория имеет право на компенсацию стоимости путевки в санаторно-курортные организации и стоимости проезда до места лечения (туда и обратно) по территории Российской Федерации. В Правилах санаторно-курортного лечения граждан, занятых на работах с химическим оружием, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 899 <13>, сказано, что работодатель выплачивает компенсацию стоимости санаторно-курортной путевки в размере фактической стоимости путевки, но не свыше 23 тыс. руб., и компенсацию стоимости проезда к месту лечения (туда и обратно) в размере, не превышающем стоимость проезда в плацкартном вагоне. ——————————— <12> СЗ РФ. 2000. N 46. Ст. 4538. <13> СЗ РФ. 2005. N 2. Ст. 157.
Как видно из приведенных выше норм, в законодательстве реализован принцип дифференциации правового регулирования посредством распространения соответствующих положений только на работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами. Сказанное свидетельствует о том, что законодатель идет по пути установления приоритета специального правового регулирования в этой области. Данная тенденция также проявляется в установлении на уровне законодательства прав на санаторно-курортное лечение лиц, осуществляющих профессиональную деятельность (в рамках как трудоправовых, так и служебных отношений) определенного рода или пострадавших на производстве. Санаторно-курортное лечение в качестве элемента социально-страхового обеспечения входит в перечень видов медицинской помощи, которая подлежит оплате при ее предоставлении пострадавшему от несчастного случая на производстве. Механизм реализации правомочий указанных выше категорий работников прописан достаточно четко, в отличие от прав работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными факторами. Еще один вариант предоставления работникам санаторно-курортного лечения закрепляется в локальных актах работодателя <14>. Однако с учетом необходимости выделения для этого дополнительных финансовых средств указанные меры предусматриваются лишь в единичных случаях. ——————————— <14> См., например: распоряжение ОАО «РЖД» от 14 мая 2004 г. N 2044р «О порядке санаторно-курортного обеспечения и медицинской реабилитации в ОАО «РЖД» // СПС «КонсультантПлюс».
Подводя итог, необходимо еще раз сказать, что неразрывная связь между физическим и психическим состоянием работника и возможностью осуществлять им профессиональную деятельность предопределила существование различных групп отношений, где трудоправовой статус человека опосредует особые меры, направленные на сохранение, укрепление и восстановление его здоровья. Рассмотренные три группы взаимоотношений показывают, что если в советское время большинство социальных благ, в том числе и медицинских, распределялось через работодателя, то сегодня ситуация значительным образом изменилась. Вопросы диспансеризации в настоящее время решаются без участия работодателей. Проведение медицинских осмотров, оставаясь в сфере внимания трудового права, при наличии общих рамок требует более качественного правового регулирования на содержательном уровне. Санаторно-курортное лечение в связи с изменением законодательства в сфере социального страхования перестало носить универсальный характер. Сохраненные гарантии об оказании данного вида медицинской помощи лицам, занятым на работах с вредными и опасными условиями труда, нуждаются в конкретизации с точки зрения правового регулирования взаимоотношений между работником и работодателем в части предоставления соответствующих услуг. Данные меры будут способствовать более эффективной реализации социальной функции трудового права в современных условиях.
