Некоторые актуальные правовые вопросы, возникающие при привлечении военных организаций, в том числе и военных комиссариатов, к административной ответственности за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права

(Ефремов А. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 12)

НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ПРИВЛЕЧЕНИИ ВОЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, В ТОМ ЧИСЛЕ И ВОЕННЫХ КОМИССАРИАТОВ, К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ИНЫХ АКТОВ, СОДЕРЖАЩИХ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА

А. В. ЕФРЕМОВ

Ефремов А. В., начальник юридического отделения военного комиссариата Чувашской Республики.

В статье рассмотрены некоторые актуальные правовые вопросы, возникающие при привлечении военных организаций, в том числе и военных комиссариатов, к административной ответственности за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.

Ключевые слова: военные комиссариаты, административная ответственность, подготовка граждан к военной службе.

Some topical legal issues arising in attracting military organizations, including the military recruitment offices, the administrative responsibility for violation of labor laws and other acts containing norms of labor law A. V. Yefremov

The following some topical legal issues arising in attracting military organizations, including the military recruitment offices, the administrative responsibility for violation of labor laws and other acts containing norms of labor law.

Key words: military recruitment, administrative responsibility, preparing citizens for military service.

Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия — демократическое федеративное правовое государство. Одним из важнейших признаков правового государства является взаимная ответственность самого государства, его органов и должностных лиц, а также граждан и их организаций друг перед другом. Однако, абсолютизируя данный признак, закон зачастую не учитывает специфики правовой природы субъектов подобной ответственности, что на практике приводит к негативным последствиям. Так, например, изначально наделение воинских частей (военных организаций, в том числе и военных комиссариатов) и многих других юридических лиц публичного права <1> статусом юридического лица было связано прежде всего с наделением таких образований способностью вступать в гражданские правоотношения, совершать необходимые хозяйственные сделки в условиях рынка и отвечать по своим обязательствам. Гражданские правоотношения с участием воинских частей (военных организаций, в том числе и военных комиссариатов) играют значительную роль в деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации. Значительную, но не ведущую. Хозяйственные операции — необходимость, а не самоцель. Российский законодатель при принятии КоАП РФ не учел специфики юридических лиц публичного права, финансируемых из федерального бюджета, действующих не столько в частноправовой, сколько в публично-правовой сфере. В результате воинские части, так же как и многие другие государственные организации, стали субъектами административной ответственности наряду с юридическими лицами классического типа. Положения доктрины административного права, касающиеся административной ответственности юридических лиц, без каких-либо ограничений распространились и на воинские части <2>. В некоторых случаях, установленных действующим законодательством, к административной ответственности за нарушение норм трудового права привлекаются не только физические лица и должностные лица, но и непосредственно воинские части (военные организации, в том числе и военные комиссариаты), являющиеся на сегодняшний день юридическими лицами. Говорить же о применении, например, к военным комиссариатам, обеспечивающим оборону и безопасность государства, таких видов административного наказания, как приостановление деятельности юридических лиц в соответствии со ст. 5.27 КоАП РФ на срок до 90 суток, по крайней мере непродуманно с точки зрения федерального законодателя. В то же время действующее законодательство в настоящее время предусматривает возможность применения таких видов наказания ко всем юридическим лицам без какого-либо исключения. Как правильно было отмечено Е. В. Ковалевой, «институт административной ответственности достаточно полно изучен в науке административного права. Однако малоисследованными остаются вопросы, касающиеся административных правонарушений, посягающих на трудовые права граждан, совершенных военными организациями-работодателями, а попыток изучения административной ответственности воинских частей (военных организаций) как юридических лиц за нарушение трудового законодательства до сих пор в науке военного права не предпринималось» <3>. ——————————— <1> Под юридическими лицами публичного права подразумеваются юридические лица — органы государственной и муниципальной власти, действующие в публичной сфере управления, и подведомственные им организации, осуществляющие все или часть публичных функций указанных органов. <2> Тысенко Е. О. К вопросу о соотношении административной ответственности воинской части как юридического лица публичного права и ее должностных лиц // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 4. С. 87. <3> Ковалева Е. В. Актуальные проблемы административной ответственности работодателя (командира воинской части) за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права // Российский военно-правовой сб. 2009. N 12. С. 79 — 80.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ, являются трудовые права граждан, а также право на безопасные и здоровые условия труда. Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного в ст. 5.27, состоит в том, что виновный нарушает законодательство: 1) о труде, действующее на территории Российской Федерации. При этом речь идет: а) о праве граждан поступить на работу, праве на предоставление им гарантий и компенсаций, связанных с этим, на предоставление отпуска и других видов отдыха, предусмотренных в ТК РФ; б) о задержках выплаты зарплаты, занижении оплаты труда, неправомерных переводах на другую работу, необоснованном увольнении и т. п.; в) о специальных правах в области труда, предоставленных некоторым категориям работников (несовершеннолетним, инвалидам, беременным женщинам и т. д.); г) о любых других нарушениях трудового законодательства. Установлено, что за совершение данного правонарушения может быть назначено такое наказание, как административное приостановление деятельности организации, в том числе и военных организаций (военных комиссариатов). Данное наказание назначается в исключительных случаях только судьей в соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ <4>. ——————————— <4> Гуев А. Н. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях // СПС «Гарант».

Вышеназванная статья в данной редакции, устанавливающей указанное наказание, введена в КоАП РФ Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» и вступила в силу с 18 августа 2005 г. Административное приостановление деятельности: 1) может устанавливаться и применяться и как основное, и как дополнительное наказание (ст. 3.3); 2) может применяться и к юридическим лицам. Может быть приостановлена деятельность и обособленных подразделений юридического лица (филиалы, представительства), иных структурных подразделений организаций, а также иных объектов (зданий, сооружений, агрегатов и т. п.), неисчерпывающим образом перечисленных в ст. 3.12; 3) может относиться и к отдельным видам деятельности по выполнению работ и по оказанию услуг, и ко всей осуществляемой данным лицом деятельности; 4) назначается только судьей и только в случаях, исчерпывающим образом перечисленных в самой ст. 3.12, а также в нормах Особенной части КоАП РФ (см., например, ст. ст. 5.27, 6.3, 6.5, 6.6, 6.13, 6.15, 8.2, 8.3, 8.6, 10.3, 13.4). Этот перечень дополнен (административными правонарушениями в области порядка управления и в области общественного порядка и общественной безопасности) Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму» (дополнение вступило в силу с 11 августа 2007 г.). Судья назначает данный вид административного наказания: 1) если только менее строгий вид наказания (например, штраф) не сможет обеспечить достижение цели административного наказания; 2) на срок не более 90 календарных дней. По ходатайству лица, которому назначено это наказание, судья вправе досрочно прекратить его исполнение (если будут устранены обстоятельства, послужившие основанием его назначения). Об этом судья выносит соответствующее постановление. В протоколе об административном правонарушении, за которое может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, должно быть указано на угрозу причинения вреда либо на вред, причиненный охраняемым общественным правоотношениям, и на то, чем это подтверждается. В противном случае судья вправе вынести определение о возвращении протокола и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые их составили, по основаниям, предусмотренным в п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ (вопрос 8. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2008 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 4 и 25 марта 2009 г.). В соответствии с ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении должны указываться дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья названного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. В п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 указано, что существенным недостатком протокола об административном правонарушении является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении. Вместе с тем несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу. Кроме того необходимо учитывать, что по характеру правоограничительного воздействия на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц административное приостановление деятельности является мерой исключительной. Так, ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ устанавливает, что административное приостановление деятельности может быть назначено судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Вместе с тем закрепленный в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ перечень случаев, создающих угрозу причинения вреда охраняемым общественным отношениям, при наступлении которых может быть применено административное приостановление деятельности, является исчерпывающим. Соответственно, прежде чем назначить административное наказание в виде административного приостановления деятельности, судья должен исследовать все обстоятельства дела, позволяющие оценить необходимость назначения такого наказания в качестве основного. Установление указанных обстоятельств требует тщательного анализа протокола об административном правонарушении, а также различных документов, выявленных в ходе контрольно-надзорных мероприятий. Таким образом, поскольку сведения о возможности наступления перечисленных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ случаев, которые создают угрозу причинения вреда либо причиняют вред охраняемым общественным правоотношениям, являются значимыми для разрешения дела об административном правонарушении, за которое может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности, в протоколе об административном правонарушении должно быть указано на угрозу причинения вреда либо на вред, причиненный охраняемым общественным правоотношениям, и на то, чем это подтверждается. Если в протоколе об административном правонарушении не указано, какие из перечисленных в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ случаев создают угрозу причинения вреда охраняемым общественным правоотношениям, и не указано, чем это подтверждается, судья вправе вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, по основаниям, предусмотренным п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. Административное приостановление деятельности применяется только в исключительных случаях: в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, в области градостроительной деятельности, в области транспортной безопасности <5>. ——————————— <5> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2008 года.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что положения ст. 37 Конституции Российской Федерации, обусловливая свободу трудового договора, право работника и работодателя посредством согласования воль устанавливать его условия и решать вопросы, связанные с возникновением, изменением и прекращением трудовых отношений, вместе с тем выступают в качестве конституционно-правовой меры этой свободы, границы которой стороны нарушать не вправе <6>. ——————————— <6> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2002 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» в связи с запросами Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда города Кемерово».

Ограничения свободы трудового договора касаются и вопросов отказа от его заключения, одностороннего изменения или расторжения. Так, согласно принципу свободы трудового договора заключение трудового договора с конкретным лицом, ищущим работу, является правом, а не обязанностью работодателя. Например, закон не обязывает работодателя заполнять вакантные должности или работы немедленно по мере их возникновения (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»). Незаконным отказ в приеме на работу является лишь тогда, когда работодатель сделал сообщение об имеющихся у него вакансиях (например, сообщение о вакансиях передано в органы службы занятости, помещено в газете, объявлено по радио, оглашено во время выступлений перед выпускниками учебных заведений, размещено на доске объявлений и т. д.). При этом закон запрещает отказ в трудоустройстве по основаниям, которые носят дискриминационный характер. Так, отдельной нормой ТК РФ запрещается отказ в заключении договора: 1) по мотивам отсутствия регистрации по месту жительства; 2) женщинам по мотивам, связанным с беременностью или наличием детей; 3) работникам, приглашенным на работу в порядке перевода от другого работодателя, в течение одного месяца со дня увольнения с прежнего места работы. Принцип свободы договора предполагает, что любое изменение или расторжение договора осуществляется по соглашению сторон. Законодатель ограничивает возможности расторжения (или одностороннего изменения) трудового договора работодателем. Однако работник наделяется правом в любой момент расторгнуть трудовой договор по собственному желанию, предупредив работодателя за две недели <7>. За большинство видов административных правонарушений, связанных с несоблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ответственность наступает по КоАП РФ. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации трудовое и административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому меры наказания и виды административных проступков, установленные федеральными законами, могут дополняться региональным законодательством, но при условии приоритетного значения первых из них в случаях противоречия друг другу. ——————————— <7> Пресняков М. В., Куницина О. А. Конституционный принцип свободы труда: формы и виды реализации // Гражданин и право. 2012. N 8. С. 40 — 41.

Для выяснения вопроса о пределах административной ответственности военных организаций — юридических лиц, руководителей военных организаций и иных должностных лиц этих организаций из числа как военнослужащих, так и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации необходимо обращаться к положениям Общей части КоАП РФ. В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом под должностным лицом в данном Кодексе понимается не только представитель власти (наделенный в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него), но и лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Наравне с ними, если законом не установлено иное, несут административную ответственность руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Как определено ст. 2.5 КоАП РФ, военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Вместе с тем за административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 указанной статьи КоАП РФ, в том числе за нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, законодательства о размещении госзаказов и т. д. эти лица несут административную ответственность на общих основаниях с должностными лицами. При этом к ним не может быть применено административное наказание в виде административного ареста, которое за перечисленные нарушения КоАП РФ и не установлено. По нормам КоАП РФ могут быть привлечены к ответственности обладающие организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями руководители военных организаций и иные руководящие работники этих организаций: а) из числа гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации — в полном объеме предусмотренных КоАП РФ санкций за соответствующие правонарушения в области трудовых отношений; б) из числа военнослужащих — в полном объеме предусмотренных КоАП РФ административных наказаний, за исключением административного ареста, и только за правонарушения, указанные в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ. Во всех иных случаях совершения ими административных правонарушений ответственность по данному Кодексу заменяется ответственностью по ДУ ВС РФ. В некоторых названных в законодательстве случаях к административной ответственности привлекаются не физические лица и должностные лица, а непосредственно воинские части (военные организации), являющиеся юридическими лицами. Согласно ст. 2.10 КоАП РФ юридические лица подлежат ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II данного Кодекса (ст. ст. 5.1 — 21.7) или законами субъектов Российской Федерации. В случае если в статьях остальных разделов (I, III — V) КоАП РФ не указано, что установленные ими нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу эти нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу. Действующим федеральным законодательством административная ответственность работодателя и его представителей — должностных лиц установлена за следующие нарушения в области труда: 1) нарушение законодательства о труде и охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ) — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 1000 до 5000 руб.; на юридических лиц — от 30000 до 50000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток. При выявлении указанного нарушения штрафы налагаются государственными инспекторами и сотрудниками Федеральной инспекции труда (ст. 354 ТК РФ). Если это нарушение совершено лицом, которое ранее уже было подвергнуто административному наказанию за аналогичное правонарушение, то его ожидает дисквалификация на срок от одного года до трех лет (п. 2 ст. 5.27 КоАП РФ). Введенная КоАП РФ (ст. 3.11) в качестве административного наказания дисквалификация является основным видом наказания и назначается исключительно судьей. Она заключается в лишении физического лица на срок от шести месяцев до трех лет права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров и др. Исполнение судебного постановления о дисквалификации осуществляется в порядке, установленном ст. 32.11 КоАП РФ. Обязанности по его исполнению возложены как на работодателя, так и на самого дисквалифицированного работника. В то же время ТК РФ не определяет судебную дисквалификацию руководящего работника организации в качестве основания его увольнения. Данные о дисквалификации работников содержатся в едином реестре дисквалифицированных лиц, который ведется на основании Положения о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. N 805. Реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется ФНС России; 2) нарушения, связанные с коллективными переговорами и заключением коллективных договоров и соглашений (ст. ст. 5.29 — 5.31 КоАП РФ), — влекут предупреждение или наложение штрафа от 1000 до 5000 руб.; 3) нарушения порядка разрешения коллективных трудовых споров (ст. ст. 5.32 — 5.34, 5.40 КоАП РФ) — влекут наложение штрафа от 1000 до 5000 руб. В большинстве случаев (ст. ст. 5.32 и 5.33 КоАП РФ) субъектами указанных правонарушений могут быть только работодатель (организация) и его представители. Вместе с тем за нарушения порядка разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров в некоторых случаях к административной ответственности привлекаются и работники организаций (ст. 20.26 КоАП РФ). В частности, самовольное, вопреки закону, прекращение работы либо оставление места работы как средство разрешения таких споров лицом, обеспечивающим безопасность соответствующего вида деятельности для населения, влечет наложение административного штрафа в размере от 1000 до 1500 руб. Организация подобных действий (бездействия) наказывается штрафом в повышенном размере — от 1500 до 2500 руб.; 4) отказ работодателя предоставить предусмотренный законом отпуск зарегистрированному кандидату, доверенному лицу зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока для проведения агитационной и иной предусмотренной законом деятельности, способствующей избранию зарегистрированного кандидата, а равно отказ работодателя освободить от работы члена избирательной комиссии, комиссии референдума для участия в подготовке и проведении выборов, референдума — влечет наложение административного штрафа в размере от 1500 до 2500 руб. (ст. 5.7 КоАП РФ). Подобные дела об административных правонарушениях рассматривают судьи, причем в отношении военнослужащих — командиров воинских частей и руководителей военных организаций — судьи гарнизонных военных судов (ст. 23.1 КоАП РФ) <8>. ——————————— <8> Ковалев В. И. Все о труде гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации: Справочное пособие. М., 2008.

——————————————————————