(Абалдуев В. А.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 4)
О МЕЖОТРАСЛЕВОМ ХАРАКТЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТРУДА И РОЛИ ТРУДОВОГО ПРАВА В ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ <*>
В. А. АБАЛДУЕВ
——————————— <*> Abalduev V. A. On inter-branch character of state policy in the sphere of labor and role of labor law in realization thereof.
Абалдуев Владимир Александрович, заведующий кафедрой трудового права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», кандидат юридических наук, доцент.
Формулируется доктринальное понятие, и раскрывается межотраслевой характер государственной политики в сфере труда. Показана связь трудового права и иных форм применения труда граждан. Предложено законодательно определить политико-правовое значение трудового права для системы отношений несамостоятельного труда в целом.
Ключевые слова: государственная политика в сфере труда, трудовое право и иные формы личного труда, служебные отношения, сфера действия трудового законодательства.
The author formulates doctrinal concept and reveals the inter-branch character of state policy in the sphere of labor; shows connection of labor law and other forms of application of labor of citizens; proposes to legislatively determine political-law importance of labor law for the system of relations of non-independent labor in general.
Key words: state policy in the sphere of labor, labor law and other forms of personal labor, official relations, sphere of action of labor legislation.
Различные стороны правовой политики Российского государства в последние годы активно исследуются в истории и общей теории права <1>, в отраслевых научных публикациях <2>, но именно трудоправовой аспект данной деятельности изучен в наименьшей степени. Стремлением восполнить это упущение мотивирован ряд предшествующих публикаций автора настоящей статьи <3>. ——————————— <1> См., напр.: Правовая политика как научная категория в историко-правовых исследованиях / Под ред. д. ю.н., д. ф.н., проф. О. Ю. Рыбакова. М.: Статут, 2011; Исаков Н. В. Правовая политика в современной России: Автореф. дис. … д. ю.н. Ростов н/Д, 2004; Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / Под ред. А. В. Малько. М., 2008. <2> См.: Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А. В. Малько. ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Саратов, 2010. <3> См., в частности: Абалдуев В. А. Государственная правовая политика в сфере труда // Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А. В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. С. 182 — 189; Абалдуев В. А. Государственные программы как акты правовой политики в сфере труда: российское право в Интернете. По материалам конференции «Государство и право: вызовы XXI века» (Кутафинские чтения). М.: МГЮА им. О. Е. Кутафина; Абалдуев В. А. Минимальная заработная плата как элемент государственной правовой политики в сфере труда // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. С. 152 — 153; Абалдуев В. А. Кодификация трудового законодательства ЕврАзЭС — основа согласования и совершенствования национальной правовой политики в сфере труда // Российский юридический журнал. 2010. N 5 (74); и др.
Правовая политика в сфере труда рассматривается нами как элемент социальной политики <4>. Она, как и политика в любой иной области социальных отношений, не может быть негосударственной, поскольку именно государство — источник права. В этом понимании «правовая политика» и «государственная правовая политика», по сути, совпадают. ——————————— <4> См.: Пашков А. С., Ротань В. Г. Социальная политика и трудовое право. М.: Юрид. лит., 1986.
В трудовом праве отсутствует легальное понятие рассматриваемой категории. Наиболее верным представляется следующее определение: это деятельность политических партий, органов государственной власти, общественных организаций, социальных партнеров, иных субъектов социально-трудовых отношений по формированию (выработке, обоснованию, формулированию) направлений (перспектив, целей и задач) правового регулирования труда и занятости населения, а также формализованные в государственных программах, в действующем законодательстве, иных правовых актах, содержащих нормы трудового и иных отраслей права, актах социального партнерства и получившие практическое применение результаты этой деятельности. Исходным моментом для уяснения структуры и отдельных элементов государственной правовой политики в сфере труда является понимание того, что данная политика не ограничивается исключительно отношениями, регулируемыми нормами трудового права. Политико-правовые решения в сфере труда в их широком понимании охватывают все формы применения несамостоятельного труда. Общие исходные начала регулирования труда определяются Правительством РФ <5>, а также Министерством труда и социальной защиты РФ (Минтруд РФ) <6>. ——————————— <5> См.: ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. <6> Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики в сфере труда. См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3528.
Таким образом, «государственная политика в сфере труда» — это комплексное межотраслевое явление <7>. Она определяет направления развития и содержание всех связанных с трудом отраслей российского права. Признавая межотраслевой характер «государственной политики в сфере труда», считаем, что отрасль трудового права в этой деятельности играет определяющую роль. Данный вывод основывается на следующих обстоятельствах: ——————————— <7> См. подробнее: Абалдуев В. А. Государственная политика в сфере труда — комплексное понятие, охватывающее различные формы трудовой и служебной деятельности // Современная юридическая наука и правоприменение (IV Саратовские правовые чтения). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2011. С. 245 — 246.
нормы трудового права регулируют наиболее массовую и поэтому приоритетную по социальному значению область применения труда — трудовые и непосредственно связанные с ними отношения. Большинство источников международного трудового права, а также нормы Конституции РФ адресованы именно отношениям наемного труда; отношения, регулируемые нормами трудового и иных отраслей российского права, обладают универсальными признаками несамостоятельного труда, в большинстве случаев основанного на договорных началах; сложившаяся в ходе своего исторического развития система правового регулирования наемного труда максимально полно, точно и всесторонне отражает требующие такого регулирования стороны организации и применения труда. Ни одна другая отраслевая система регулирования труда или службы не обладает столь всеобъемлющим правовым материалом и не может обеспечить сопоставимый с трудовым правом уровень регламентации; предусмотренная трудовым правом система социально-правовой защиты работников имеет межотраслевое применение, поскольку такая защита объективно необходима и должна гарантироваться всем трудящимся, независимо от того, в какой форме реализуются их способности к труду; универсальным (межотраслевым) характером обладают и легализованные в нормах трудового права институты охраны труда, государственного надзора в сфере труда, социального партнерства, профсоюзного представительства трудящихся. Очевидно, едиными должны быть и меры юридической ответственности организаций, должностных лиц за нарушения норм, регулирующих труд работников и других лиц (гражданских служащих и т. д.). Объективно существующая в рамках межотраслевого понятия «государственная политика в сфере труда» связь трудового права России и норм, регулирующих отношения, не являющиеся предметом трудового права <8>, позволяет сделать вывод о том, что эти отношения находятся в сфере действия трудового законодательства. ——————————— <8> В предмете трудового права — исключительно отношения, основанные на трудовом договоре, в том числе трудовые отношения с участием муниципальных служащих, прокурорских работников, лиц, проходящих альтернативную гражданскую службу, частных охранников, сотрудников вневедомственной охраны. В сфере действия трудового законодательства находятся указанные отношения и иные отношения, связанные с применением личного труда, в том числе урегулированные нормами иных отраслей российского права.
Полагаем, что одним из наиболее важных условий (направлений) формирования современной государственной политики России в сфере труда является последовательное законодательное определение сферы действия трудового законодательства <9> или, иначе говоря, закрепление универсальной роли трудового права в любых отношениях несамостоятельного труда, в том числе имеющих специальное (иное отраслевое) регулирование. В настоящее время в сфере действия трудового законодательства несколько групп (видов) отношений, не отвечающих признакам, указанным в ст. ст. 15 и 56 Трудового кодекса РФ, т. е. не являющихся трудовыми. Во всех этих отношениях роль трудового права законом определяется по-разному. Это, на наш взгляд, является серьезным просчетом российского законодателя, негативно влияет на формирование правовой политики в сфере труда и порождает бесплодные научные дискуссии о соотношении трудового права и иных отраслевых систем регулирования труда. ——————————— <9> См. также: Абалдуев В. А. Трудовое право России: предмет, сфера действия и основные принципы: Конспект лекций. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2008.
Норма ч. 2 ст. 11 ТК РФ о том, что трудовое право применяется ко всем отношениям, связанным с использованием личного труда, если это предусмотрено Кодексом или иным федеральным законом, не позволяет решить существующие проблемы. Иное законодательство в этой части либо не согласуется с ТК РФ, либо вообще не дает ясного ответа на этот счет. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (п. 2) разъяснено, что нормы трудового законодательства применяются к отношениям, связанным с прохождением военной службы, лишь по указанию в законе <10>. Согласно Закону женщины-военнослужащие и военнослужащие с семейными обязанностями пользуются социальными нормами, установленными трудовым законодательством; военнослужащим также предоставляются гарантии при поступлении на учебу <11>. А ч. 8 ст. 11 ТК РФ почему-то полностью исключает отношения военной службы из сферы трудового права! ——————————— <10> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 4. <11> См.: ст. ст. 10 и 11 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.
Пункт 2 ст. 3 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <12> гласит: во всех случаях, не урегулированных правовыми актами о службе в ОВД, к служебным правоотношениям применяются нормы трудового законодательства. Одновременно с этим ряд статей того же Закона (ст. ст. 5, 15, 18, 19, 24, 53, 56, 63, 66), говоря о статусе сотрудника, специально адресуют правоприменителя к нормам трудового права. Конкретизированные ссылки на трудовое законодательство содержатся и в ст. ст. 28, 31, 33, 42 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 25 июня 2012 г.) <13>. ——————————— <12> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. I). Ст. 7020. <13> См.: СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
Российское законодательство о службе в таможенных органах содержит лишь одно специальное правило о применении к сотрудникам установленной трудовым законодательством продолжительности рабочего времени <14>. ——————————— <14> См.: ст. 34 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», в отличие от всех иных актов РФ о государственной правоохранительной службе <15>, полностью распространяет на сотрудников СК (не являются работниками) трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными указанным Законом. ——————————— <15> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.
Согласно ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <16> правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям гражданской службы в части, не урегулированной данным Федеральным законом. При этом ч. 7 ст. 11 ТК РФ содержит иное правило: трудовое право распространяется на таких служащих по общему правилу с особенностями, предусмотренными правовыми актами о государственной гражданской службе. ——————————— <16> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Таким образом, признается, что гражданская служба находится в сфере действия трудового права. Однако этот факт оценивается в теории права по-разному. Наиболее радикальной является точка зрения М. В. Преснякова и С. Е. Чаннова <17>. По их мнению, регулирование государственной гражданской, военной, правоохранительной, а также муниципальной служебной деятельности возможно только административно-правовыми нормами и методами. Эти отношения следует полностью исключить из сферы трудового права, но они могут «оставаться под его влиянием». С. Е. Чаннов указывает, что сохранение трудоправового регулирования служебных отношений ведет к разрушению предмета служебного права, которое должно быть избавлено от «генетически чуждых ему норм трудового законодательства» <18>. ——————————— <17> См.: Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов: Научная книга, 2008. С. 129 — 156; Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Служебное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Норма, 2011. С. 51 — 58. <18> См.: Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: Автореф. дис. … д. ю.н. Саратов, 2011. С. 9 — 12, 18.
Не имея возможности в данном случае полемизировать насчет чужеродности трудового права отношениям государственной службы, отметим лишь то, что исключение этих отношений из сферы трудового права возможно лишь при создании административно-правовой системы служебного права, сопоставимой по объему и содержанию правового регулирования с трудовым правом России. Это неизбежно ведет к дублированию актов и норм трудового права, а также вряд ли осуществимо с позиций объема предстоящего нормативно-правового проектирования. Помимо затронутых выше служебных отношений в сфере трудового законодательства России находятся и иные виды отношений, не являющихся собственно трудовыми: возникающие в связи с трудовым участием членов производственных кооперативов (артелей) в деятельности кооперативной организации; при применении труда лиц, отбывающих уголовное наказание в виде лишения свободы; лиц, проходящих службу в органах специальной связи, МЧС РФ, в службе судебных приставов и иных военизированных формированиях на основе контрактов; в процессе профессиональной деятельности судей; другие отношения личного труда, не предполагающие заключения трудового договора. Учитывая определяющую роль трудового законодательства в регламентации не только собственно трудовых, но и иных отношений, связанных с применением личного труда, предлагаем предусмотреть в Общих положениях ТК РФ норму о том, что трудовое законодательство устанавливает и реализует единую государственную политику в сфере труда. Особенности государственной политики в отношениях, связанных с применением личного труда граждан и находящихся в сфере действия трудового законодательства (полагаем, в законе следует привести перечень видов таких отношений), могут определяться иными правовыми актами о труде (службе), не относящимися к отрасли трудового права. Как принцип государственной политики в сфере труда в ст. 11 ТК РФ следовало бы предусмотреть универсальное правило о применении трудового законодательства к отношениям, находящимся в сфере его действия. Возможна следующая редакция предлагаемой нормы: «Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, не предусмотренным в статье 1 настоящего Кодекса, но связанным с использованием личного труда (отношениям, находящимся в сфере действия трудового законодательства), с учетом предусмотренных законом особенностей данной организационно-правовой формы применения труда граждан, а также если иные нормы, договорные условия не установлены в целях правовой регламентации таких отношений положениями иного отраслевого законодательства». При этом не потребуется в каждом конкретном случае указывать в специальном законодательстве случаи и особенности применения трудового права.
