(Абалдуев В. А.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2011, N 1)
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ И ПРАВОВЫХ АКТОВ В СФЕРЕ ТРУДА <*>
В. А. АБАЛДУЕВ
——————————— <*> Abalduev V. A. Methodological issues of correlation of state program documents and legal acts in labor sphere.
Абалдуев Владимир Александрович, заведующий кафедрой трудового права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования РФ.
В статье рассматриваются вопросы о правовой сущности и месте государственных программных документов в системе трудового права России.
Ключевые слова: государственное программно-целевое планирование в сфере труда, государственные прогнозы, концепции и программы социально-экономического развития Российской Федерации.
The article considers the issues of legal essence and place of state program documents in the system of labor law of Russia.
Key words: state program-purpose planning in the sphere of labor, state forecasts, conceptions and programs of social-economy development of the Russian Federation.
Правовая политика России в сфере труда, включая отношения, регулируемые нормами трудового права, как известно, определяется не только международными и национальными актами нормативно-правового характера, коллективными соглашениями по социально-трудовым вопросам, но и государственными программными документами, не содержащими нормативных предписаний (норм права). Федеральные и региональные социально-экономические программы призваны с современных позиций оценить положение дел в области государственного управления трудом, выявить имеющиеся в этой области проблемы и указать пути их правового решения. Методологическая связь науки трудового права и государственного программно-целевого планирования в сфере труда носит двуединый характер: с одной стороны, формирование программных документов должно строиться на научных знаниях, объективных прогнозах развития трудовых и связанных с ними отношений, а с другой — направленность и содержание последующих научных исследований и законотворчества должны быть ориентированы на реализацию программных целей и задач. Для осуществления данной связи необходимы: — теоретико-правовое уяснение и последующее законодательное закрепление сущности государственных программных документов; — кардинальное упорядочение существующей весьма бессистемной практики разработки и реализации государственных программ, в том числе касающихся вопросов труда и занятости населения; — формирование в программных документах полноценной политико-правовой модели развития трудового права; — законодательное закрепление роли сформулированной в программных документах государственной политики как приоритетного направления научных исследований, включая проектирование новых норм трудового права. Вопросы о правовой природе, значении государственных программ для построения системы трудового права РФ, о соотношении программных актов и источников трудового права, влиянии программ на законотворческую деятельность в теории права, в том числе и трудового права, до настоящего времени не рассматривались. Справедливости ради следует признать, что для постановки вопроса о правовой сущности и месте государственных программных документов в системе трудового права России буквально до недавнего времени не было объективных предпосылок. В новейшей истории нашей страны первые программные документы были приняты на федеральном уровне в середине 90-х годов прошлого века и касались исключительно обеспечения занятости населения. Имеется в виду Федеральная программа содействия занятости населения в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 31 мая 1995 г. <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2275.
Практика программно-целевого управления социально-экономическим развитием, включая сферу труда, была легализована и достаточно детально урегулирована Федеральным законом от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» <2> (далее — Закон N 115-ФЗ). Закон N 115-ФЗ определяет цели, содержание и общий порядок разработки государственных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития РФ. Речь идет о различных по назначению и содержанию документах, имеющих различное правовое оформление и по-разному влияющих на последующее развитие законодательства. По смыслу данного Закона, прогноз и концепция социально-экономического развития — источник формирования соответствующей федеральной программы, которая принимается Правительством РФ и служит базой нормативно-правового регулирования в той или иной области затронутых программой общественных отношений. ——————————— <2> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
Сопоставляя положения Закона N 115-ФЗ с реалиями дня сегодняшнего, можно сделать однозначный вывод, что он уже во многом не согласуется с более поздними актами действующего законодательства, и трудно сказать, в какой именно степени реализуется исполнительной властью современной России. Так, согласно ст. 3 Закона N 115-ФЗ долгосрочный прогноз разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период, а в соответствии со ст. 173 Бюджетного кодекса РФ — на период не менее трех лет. Статья 192 Бюджетного кодекса РФ в отличие от Закона N 115-ФЗ не требует представления в ГД ФС РФ с проектом бюджета федеральных целевых программ в (в 2004 г. ст. 197 БК РФ, ранее определявшая эту процедуру, утратила силу). В преамбуле разработанного Минэкономразвития РФ Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов <3>, говорится, что данный документ подготовлен на основе Основных направлений деятельности Правительства РФ и Концепции на период до 2020 г., тогда как, следуя нормам Закона N 115-ФЗ, именно Прогноз должен быть ориентиром для указанных программных документов. ——————————— <3> СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения: 20 ноября 2010 г.
Постановлением от 2 августа 2010 г. N 588 Правительство РФ утвердило Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации <4> (далее — Постановление N 588), которое формально и по содержанию никак не связано с Законом N 115-ФЗ. ——————————— <4> СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4329.
Формальное несоответствие норм Закона N 115-ФЗ и современного подзаконного регулирования деятельности Правительства РФ по формированию рассматриваемых программ, а также очевидная бессистемность существующей практики программирования государственной правовой политики делают объективно необходимым принятие нового федерального закона о государственных программах социально-экономической направленности. В нормах данного закона принципиально важно обозначить государственно-правовой анализ деятельности по управлению трудом и обеспечению занятости населения как самостоятельный раздел соответствующего программного документа. Эта деятельность, несомненно, имеет особое значение и не может определяться лишь как один из элементов социальной политики. Также в общих положениях предлагаемого закона следовало бы ясно определить сущность и место государственных программ в правовой системе России и (или) по отношению к данной системе. Необходим однозначный ответ на вопрос, определяющий статус государственной программы: является ли она нормативно-правовым актом, содержащим правовые предписания прямого действия (источником права, трудового права в том числе), или же выступает как правовой акт особого свойства, реализация которого осуществляется посредством принятия норм права и (или) соглашений? Методологическая актуальность данного вопроса очевидна. Если государственные программы социально-экономического развития 2000 — 2006 гг. в части трудовых отношений содержали лишь общие положения о реформировании норм трудового права в рыночных отношениях <5> и задачи по отдельным направлениям политики в области оплаты труда, занятости, трудовой миграции, социальной защиты работников <6>, которые, безусловно, требовали соответствующего нормативного отражения в законодательстве, то нынешние программные документы, и особенно программы содействия занятости, нередко, не располагая необходимым нормативно-правовым обеспечением, используются как регуляторы соответствующих отношений. ——————————— <5> См.: распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 — 2004)» // СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3295. <6> См.: распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008)» // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.
Содержание и практический опыт реализации многих современных программных документов позволяют рассматривать их как нормативно-правовой акт прямого действия (именно так предполагалось использовать антикризисные программы 2009 — 2010 гг.), что является для России новым правовым явлением и требует специального изучения. Государственные программы, в том числе в сфере труда, можно без сомнения считать правовыми актами (поскольку они оформляются постановлениями или распоряжениями Правительства РФ, законами субъектов РФ <7>). В этом смысле уместно говорить о них как об элементах системы права, но представляется, что с формально юридических позиций они не могут быть признаны нормативно-правовыми актами. Нормативно-правовой характер правительственных программных документов не имеет и законодательного подтверждения. ——————————— <7> См., например: Закон Саратовской области от 29 декабря 2006 г. N 152-ЗСО «Об областных целевых программах» // Собрание законодательства Саратовской области. 2007. N 3.
Статья 71 Конституции РФ, предусматривая, что в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы, в том числе в области экономического и социального развития, не относит такие документы к числу нормативно-правовых актов. Часть первая ст. 35.1 Трудового кодекса РФ — единственная норма ТК РФ, упоминающая программы социально-экономического развития, — ясно отграничивает их от нормативных актов, содержащих нормы трудового права. Законодательство о полномочиях Правительства РФ также не решает вопрос о нормативности социально-экономических программ. Правительство РФ формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию. Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений, а акты, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ <8>. ——————————— <8> См. соответственно статьи 13 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Исходя из указанного выше разграничения и исходной концепции о ненормативном характере программ, такого рода документы должны оформляться распоряжениями. Однако непоследовательность и бессистемность действий федеральной исполнительной власти в части издания федеральных программ в первую очередь проявляется в том, что такие программы, в том числе одного вида <9>, утверждаются и постановлениями, и распоряжениями Правительства РФ <10>. Критерии такого разнообразия совершенно непонятны. ——————————— <9> Классификация федеральных и региональных государственных программных документов приведена в докладе В. А. Абалдуева «Государственные программы как акты правовой политики в сфере труда» на научно-практической конференции «Государство и право: вызовы 21 века (Кутафинские чтения)». 1 декабря 2010 г. <10> Так, например, Федеральная целевая программа развития образования на 2006 — 2010 годы оформлена Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. N 803 (СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 186), а Государственная программа РФ «Информационное общество (2011 — 2020 годы)» — распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р (СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения: 21 ноября 2010 г.).
Более того, ряд социально значимых программ Правительства РФ не получили правового оформления актами, указанными в ст. ст. 13 и 23 ФКЗ о Правительстве РФ <11>, либо вообще не имеют никаких идентифицирующих программу выходных данных <12>. ——————————— <11> Программа развития наноиндустрии в РФ до 2015 г. одобрена Правительством РФ 17 января 2008 г. // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения: 21 ноября 2010 г. <12> Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г. в разных редакциях дважды помещена в СПС «КонсультантПлюс». Выходные данные акта Правительства РФ по утверждению данной Программы отсутствуют.
Отсутствие в РФ и на уровне субъектов РФ единой, продуманной, стройной и логически последовательной системы документов программного характера делает методологически невозможным использование государственной программы в качестве базового ориентира и для научных исследований, и для законотворчества. Проблемы программно-целевого регулирования в РФ проявляются, в частности, в том, что: — не соблюдается технико-юридический принцип единства наименования таких документов. Они именуются: «федеральная программа», «федеральная государственная программа», «целевая комплексная программа», «целевая программа», «комплексная программа», «программа», «государственная программа», «федеральная адресная программа», «инвестиционная программа», «программа деятельности», «основные направления деятельности» и т. д. Невозможно понять, почему в разные годы, по сути, один и тот же акт Правительства РФ именовался «Программой» (2006 г.), а позднее — «Концепцией» или «Основными направлениями» (2008, 2010 гг.) <13>. Столь же трудно разграничить «Программу», «Концепцию» и акты, получившие в 2010 г. название «Стратегия» <14>. ——————————— <13> Имеются в виду Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. Утверждены распоряжениями Правительства РФ от 17 ноября 2008 г.; Основные направления антикризисных действий Правительства РФ на 2010 г. (в 2009 г. — это была Программа антикризисных действий). Одобрены на заседании Правительства РФ 30 декабря 2009 г. Протокол N 42. <14> См.: распоряжение Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года» // СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3399; распоряжение Правительства РФ от 5 июля 2010 г. N 1120-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года» // СЗ РФ. 2010. N 33. Ст. 44.
При этом Стратегия геологического развития по структуре не согласуется с установленными в РФ формами программных документов и по срокам действия она не вписывается в долгосрочные рамки, предусмотренные Законом N 115-ФЗ и постановлениями Правительства РФ; политико-правовые решения федеральной государственной власти, к сожалению, разбросаны по огромному массиву программных актов Президента РФ (национальные проекты, концепции, стратегии), Правительства РФ, и поэтому они не могут методологически единообразно и последовательно использоваться наукой, в том числе при обосновании проектов законотворческих идей и решений. Так, справочно-правовая система «КонсультантПлюс» позволяет выявить около шестидесяти только федеральных программ, связанных с вопросами труда; — множественность программ, в той или иной степени касающихся сферы труда, исключает универсальность идей и направлений совершенствования норм трудового права России. Различные исполнители и заказчики программ не стремятся согласовывать свои действия. И даже в основополагающих программных актах Президента РФ, Правительства РФ далеко не всегда просматривается единая концепция действий и задач в части государственной правовой политики в сфере труда. Возможность формирования полноценной политико-правовой модели существующего и будущего трудового права связана, по нашему убеждению, с упорядочением, точнее — с созданием стройной системы государственных программ, касающихся вопросов труда. Реализация данной задачи предполагает изменения в структуре государственной власти и новые законодательные решения. Это возрождение в структуре Правительства РФ федерального органа государственного управления трудом (Министерства труда и занятости населения), отвечающего за данное политико-правовое направление социально-экономического развития. В ближайшей перспективе — принятие нового федерального закона «О государственных программах (программных документах) Российской Федерации», учитывающего все виды программ и иных актов программно-целевого характера <15> и легализующего взаимосвязанную, но жестко ограниченную по видам систему таких актов, единообразно определяющего правила их бюджетного и иного финансового обеспечения, правила последующей нормативно-правовой работы, обусловленной программными мероприятиями. На данной правовой основе — принятие федеральной программы государственной политики в сфере труда и занятости населения <16>, которая будет самостоятельным документом, определяющим план государственных действий по всему комплексу отношений, касающихся вопросов труда. Такая единая программа призвана стать критерием и ориентиром для иных целевых программных документов. ——————————— <15> К числу таких программных документов, полагаем, следовало бы отнести и акты Президента РФ, включая послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ и, например, Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» (СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444). <16> Правительством РФ 25 октября 2010 г. принята Программа «Об основах государственной политики РФ в области здорового питания населения на период до 2020 года» (СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5869), но соответствующего акта о государственной политике в сфере труда и занятости населения до настоящего времени не существует.
Кроме того, считаем необходимой легализацию роли государственных программных документов в общих положениях ТК РФ. Следовало бы предусмотреть, что направления государственной правовой политики в трудовых и непосредственно связанных отношениях определяются на основании (с учетом) программных актов Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ. Что обеспечивает методологическое единство норм трудового права и намерений государства в данной области.
