(Старилов Ю. Н.) («Журнал российского права», N 9, 2004)
ЧТО ПРОИСХОДИТ С ИНСТИТУТОМ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ?
Ю. Н. СТАРИЛОВ
Старилов Юрий Николаевич — заведующий кафедрой административного, муниципального и финансового права Воронежского госуниверситета, доктор юридических наук, профессор.
Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации») и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей». Исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет и особенно 2003 — 2004 гг. не дает ясного ответа на вопрос, поставленный в самом названии настоящей работы. С нашей точки зрения, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи с принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной «государственно-правовой эффект». Однако для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений. Преобразования, происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества <1>, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства <2>. Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования административного права. Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» явилось результатом проводимой в стране административной реформы <3>. Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <4>. Этот Закон называют «трудовым кодексом» для чиновника или ГОСТом службы <5>. В плане законотворческой деятельности находятся и другие законы (например, «О государственной службе казачества» <6>). С другой стороны, административное право может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов. ——————————— <1> См., например: Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 24 — 36. <2> См., например: Бабелюк Е. Г. Реформа государственной службы в РФ: новый этап // Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35 — 40; Бахрах Д. Н., Кулешов И. В. Государственная военная и правоохранительная службы РФ // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 75 — 90; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Там же. С. 67 — 74. <3> См., например: О проекте Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и перспективах развития законодательства о государственной службе. Материалы парламентских слушаний. 11 марта 2003 г. М.: Издание Государственной Думы, 2003. <4> См.: РГ. 2004. 31 июля. См. также: Козбаненко В. А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М.: ИПКгосслужбы, 2003. <5> См.: ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004. 29 июля; «Трудовой кодекс» для чиновника: Помощник президента Виктор Иванов прокомментировал новый Закон о государственной гражданской службе // РГ. 2004. 31 июля. См. также: Верхотуров Ю. И. Развитие российского законодательства о гражданской службе во второй половине XVI и в XVIII в. // Правоведение. 2003. N 6. С. 177 — 184. <6> См.: РГ. 2003. 31 окт.
В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они «заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме» <*>, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда «ИНДЕМ» Г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на «три с минусом» и приводит соответствующие обоснования <**>. ——————————— <*> Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Указ. соч. С. 70. <**> См.: ГОСТ службы: Государственные чиновники теперь будут жить и работать по закону // РГ. 2004. 29 июля.
Государственная служба — важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления. Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право <*>. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права. ——————————— <*> См.: Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М.: БЕК, 1996.
В последние годы в России изданы учебники <1>, учебные пособия <2>, справочники <3>, комментарии <4>, монографии <5> и научные статьи <6>, посвященные проблемам российской и зарубежной государственной службы <7>. Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности <8>. Однако лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить девятилетний опыт (с 1995 года) нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации. Между тем потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы. Вопросы государственной и муниципальной службы в том или ином виде анализировались Конституционным Судом РФ <9>. ——————————— <1> См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999. <2> См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: Монография. М.: Изд-во «РАГС», 2003; Он же. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, доп. М.: Омега-Л, 2004; Демин А. А. Государственная служба: Учебное пособие. М.: ИКД «Зерцало-М», 2002; Российское служебное право: Сб. норм. актов: Учебное пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999. <3> См.: Сергун П. П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. М.: Новый Юрист, 1997. <4> См., например: Настольная книга государственного служащего: Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» / Под ред. В. И. Шкатуллы. М.: Экономика, 1999. <5> См., например: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. <6> См.: Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 1998. N 12. С. 37 — 46; Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: Перспективы развития // Журнал российского права. 2000. N 3. С. 48 — 54. <7> См., например: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003; Оболонский А. В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2000. N 4; 2001. N 1. С. 168 — 175; Он же. Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. <8> См., например: Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 77 — 92. <9> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 14 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1174.
Реформа государственной службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990 — 1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В течение последних десяти лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы <*>. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. <**> ——————————— <*> См., например: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой. М.: Изд-во «Весь Мир», 2003. <**> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2003. С. 429 — 458.
Весьма детальный анализ федерального и регионального законодательства о государственной службе, проводимый исследователями в течение последних лет, сопровождался политическими дебатами о сущности и основных направлениях реформирования госаппарата. Например, Б. Немцов считает, что реформу системы государственной службы следует проводить, исходя из трех принципов: конкурентность, эффективность, ответственность. Для Б. Немцова одним из важнейших правовых средств улучшения деятельности государственных служащих являлось бы следующее: распространение практики кадровых конкурсов при приеме на государственную службу; увеличение денежного содержания служащих; создание действенных механизмов предупреждения и преодоления конфликта интересов на государственной службе <*>. ——————————— <*> См.: Немцов Б. Стратегия России // Известия. 2003. 25 марта.
К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект Федерального закона «О федеральной государственной службе», проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих», некоторые законодательные инициативы субъектов РФ <*>. Разработанный в конце 90-х гг. проект Кодекса государственной службы Российской Федерации являлся, с нашей точки зрения, концептуально обоснованным и содержательно цельным нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта. ——————————— <*> См., например: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой. С. 239 — 246.
Существенным вкладом в развитие теории государственной службы стали работы таких ученых, как А. А. Гришковец <1> и В. А. Козбаненко <2>. Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах А. В. Куракина <3>. Комплексное и очень серьезное с научно-практической точки зрения исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А. Ф. Ноздрачева <4>. ——————————— <1> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. <2> См.: Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: (Теоретико-административные аспекты). М., 2002. <3> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы: (История и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 — 48; Он же. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. С. 35 — 47. <4> См., например: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч.
К сожалению, можно отметить и труды, которые не подвигают науку о государственной службе к новым вершинам и обобщениям, а носят преимущественно описательный характер. Государственная служба РФ изучается отдельными авторами с формальных позиций, когда указываются традиционные факторы и причины реформирования государственной службы, например необходимость проведения административной реформы, взаимосвязь ее проблем с государственно-служебными отношениями <*>. Диссертационные исследования должны «наращивать» уже достигнутый уровень научных представлений о государственной службе, способствовать развитию теории и улучшению практики государственно-служебного строительства, создавать основу для проведения конструктивной, позитивной критики тех или иных идей; положения, которые формально выносятся на защиту, должны содержать новые результаты или решения сложных современных проблем в системе российской государственной службы. ——————————— <*> См., например: Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. N 7. С. 10 — 18.
Не содействует конструктивному развитию института государственной службы также подготовка и публикация изданий, где фактически переписываются многие положения из работ других авторов и которые выдаются за собственные научные достижения. Примером может служить вышедшая в 2003 году книга Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявского «Служебное право» <*>. ——————————— <*> См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. Уважаемый читатель может обнаружить аргументированную критику многочисленных положений, содержащихся в книге указанных авторов, в изданной автором этих строк монографии: Старилов Ю. Н. Административное право — на уровень правового государства. Воронеж: Изд-во Воронежск. гос. ун-та, 2003. С. 21 — 23.
Этапам реформирования и результативности реформы государственной службы в литературе стало уделяться значительно больше внимания по сравнению с предыдущим периодом <*>. ——————————— <*> См.: Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой; Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» // РГ. 2002. 23 нояб.
В качестве итоговых размышлений о новом облике современной государственной службы можно привести несколько высказываний ученых, изучающих правовые аспекты этого института. Например, В. А. Козбаненко считает, что в ближайшее время целесообразно работать над созданием такой модели государственной службы, которая бы эффективно обеспечивала функционирование российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме <*>. А. А. Гришковец полагает, что «современной России нужна государственная служба, которая условно может быть названа «государственная служба переходного периода». Она должна быть построена по жесткой иерархии и централизации, отказе от любых контрактов и иных договорных отношений на государственной службе» <**>. ——————————— <*> См.: Козбаненко В. А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учебное и научно-практическое пособие. М.: ИКФ «ЭКМОС», 2003. С. 252. <**> Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. С. 405.
В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 — 2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в рамках проведения административной реформы предполагается: «дальнейшее совершенствование системы государственной службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования исполнительной власти; совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы; разработка механизмов ротации кадрового состава государственных служащих, формирование на конкурсной основе кадрового резерва; формирование механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов» <*>. ——————————— <*> См.: РГ. 2003. 2 сент.
Значительной проблемой является, по нашему мнению, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости «выравнивания» статуса государственных и муниципальных служащих. Как справедливо указывается, «общим сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий соответствующих органов публичной власти» <*>. С точки зрения В. А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти «воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов» <**>. Именно такой подход к пониманию модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы видится В. А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления мероприятий по реформированию системы государственной службы в России. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Вопросы, касающиеся статуса государственных и муниципальных служащих, рассмотрены также в статье В. А. Козбаненко «Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное», включенной в информационный банк согласно публикации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 3. —————————————————————— <*> Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 12. <**> Там же. С. 23.
Одной из принципиальных проблем теории государственной службы является соотношение в этом институте норм административного (публичного) и трудового (частного) права. Нормы законодательства о труде действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в своем секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет правового регулирования. В литературе данной проблеме уделяется большое внимание. Иногда о ней рассуждают с позиции выявления соотношения в системе правового регулирования государственно-служебных отношений так называемых трудовой и публичной концепций отношений государственной службы <*>. ——————————— <*> См., например: Демин А. А. Указ. соч. С. 6 — 17.
С нашей точки зрения, совершенно неправильной является позиция юристов-практиков, которые не желают применять нормы административного государственно-служебного законодательства, ссылаясь на то, что они не соответствуют нормам законодательства о труде. Прав В. М. Манохин, когда утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права) <*>. Нормы трудового законодательства применяются в процессе регулирования государственно-служебных отношений в случае, если они соответствуют законодательству о государственной службе. Сами судьи, исследовав указанную проблему и проанализировав соответствующую судебную практику, делают вывод о приоритетном применении в данных случаях специальных законов (по отношению к Трудовому кодексу) при разрешении споров с участием государственных служащих (в том числе сотрудников милиции, военнослужащих). С другой стороны, предлагается использовать «опосредованно» практику применения норм Трудового кодекса при разрешении трудовых споров с участием, например, сотрудников милиции <**>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Вопросы, касающиеся правового регулирования труда государственных служащих, рассмотрены также в статье Л. А. Чикановой «Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития», включенной в информационный банк согласно публикации // Журнал российского права. 2000. N 3. —————————————————————— <*> См.: Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. N 9. С. 9. Об особенностях правового регулирования труда государственных и муниципальных служащих см.: Бондаренко М. В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. Обнинск: Институт муниципального управления, 2001; Чиканова Л. А. Государственные служащие. М.: Юрист, 1998. <**> См.: Анисимов В. Трудовые споры с участием работников милиции, военнослужащих и госслужащих // Российская юстиция. 2001. N 3. С. 43. См. также: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // БВС РФ. 2004. N 6. С. 2 — 18.
На наш взгляд, весьма убедительны аргументы С. Полякова, приводимые им в обоснование отсутствия приоритета норм трудового права над нормами, содержащимися в законах и иных нормативных правовых актах о государственной службе. К ним, например, относятся следующие положения: 1) в служебных правоотношениях работодателем является государство в лице государственных органов, которое и устанавливает основные условия государственной службы; 2) государственные органы создаются для решения задач и реализации функций государства; 3) правовой статус государственного служащего содержит обязанность государства перед личностью, то есть признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государственных служащих; 4) особый характер служебной деятельности определяет и сам процесс службы («труда служащих»). Используя в своих рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, так как у них не совпадает предмет регулирования и они действуют в разных сферах <*>; государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений) <**>. ——————————— <*> См.: Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 1998. N 12. С. 23 — 25. <**> См.: Поляков С. Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы // Российская юстиция. 1999. N 5. С. 28.
Учеными справедливо указывается на сложность проблемы соотношения норм административного и трудового права на государственной службе, которую нужно решать при использовании «законодательного закрепления изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы — максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода императивного» <*>. Иными словами, высказанное нами ранее мнение о целесообразности развития в системе государственно-служебного правового регулирования именно публично-правовых начал <**> со свойственным юридическим инструментарием и средствами развивается в настоящее время учеными, глубоко исследующими современные проблемы государственной службы. ——————————— <*> Гришковец А. А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. N 12. С. 24. <**> См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. С. 296 — 310.
Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» <*> является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого Закона являются, по нашему мнению, весьма спорными и противоречивыми. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
Критическому обсуждению подлежит сама концепция и идеология нормативной модели системы российской государственной службы, отсутствие в упомянутом Законе логики регулирования государственно-служебных отношений, противоречивость используемых в Законе категорий, неясность многих положений, возложение «необоснованной надежды» на будущие законодательные акты, ибо законодатель связывает перспективное развитие государственной службы с принятием в будущем многочисленных законов и иных нормативных правовых актов. Спорность концепции ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» заключается также и в том, что сейчас неясно соотношение норм данного Закона с основными положениями ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», который утрачивает свою юридическую силу со дня вступления в действие в конце января 2005 г. ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Конечно, существуют общеизвестные правовые принципы, позволяющие понять основные вопросы соотношения различных правовых норм, решить возникающие коллизии. В специальной литературе отмечается, что ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» является базовым, задача которого — «установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как «видовые» федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе» <*>. В. П. Иванов показывает преимущества Концепции реформирования государственной службы и положительные характеристики нового Закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Однако почти все причины, которые обусловили принятие указанного Федерального закона, с нашей точки зрения, укладываются в уже имеющуюся схему аргументов о необходимости реформирования государственной службы: отсутствие механизма реализации принципа служения государству; необеспеченность взаимосвязи между различными видами государственной службы; неразработанность правовых и социальных гарантий для государственных служащих; необходимость усиления публично-правовых начал государственной службы; установление открытости и прозрачности деятельности государственных органов; дебюрократизация государственной службы <**>. Новый Закон о системе государственной сл ужбы не сможет обеспечить решения указанных задач реформирования государственной службы. Просто будет нарабатываться новый законодательный материал, посвященный правовому регулированию отношений на государственной службе, а глубинные проблемы функционирования государственной службы останутся. ——————————— <*> См.: Иванов В. П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. N 5. С. 5. <**> См.: Там же. С. 3, 8, 9.
Прошло девять лет с момента принятия основополагающего Закона о государственной службе. Сформировалось федеральное и региональное законодательство о государственной службе. Поэтому «резкий поворот» в развитии государственно-служебного законодательства вряд ли можно было предвидеть. Думается, что известная «закрытость» подготовки и реформирования государственной службы является прямым следствием отрицательного, с нашей точки зрения, развития института государственной службы. Более того, теперь и будущее законодательства о государственной службе находится под «большим вопросом», ибо для становления «новой» системы и модели государственной службы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ потребуются значительные усилия ученых, политиков и законодателей. Противоречивость уже имеющихся формулировок и принципиальных положений — залог, к сожалению, несистемного и противоречивого становления новой модели государственной службы. Некоторые нововведения института государственной службы позволяют говорить об изменении подходов в установлении сущности государственной службы России. Современный законодатель считает государственной службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов. Если строго следовать ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», то государственный служащий — это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Деятельность лиц, которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» не регулируется. Их правовой статус устанавливается специальными Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. В самых первых сообщениях о сущности проекта ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» отмечалось, что предполагается официально признавать государственными служащими не только служащих государственных органов, но и служащих других государственных учреждений и организаций <*>. В качестве одного из прогнозов в 2003 году определялось расширение понятия государственной гражданской службы, которое включало бы в себя и «исполнение должностей государственной службы, учрежденных в целях исполнения части функций государства, закрепленных в компетенции государственных организаций и финансируемых из государственного бюджета» <**>. ——————————— <*> См.: Коммуна. 2003. 25 янв. <**> Бабелюк Е. Г. Указ. соч. С. 40.
Законодатели сочли разумным внесение сугубо теоретических концепций и категорий в текст Федерального закона. Например, ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает основные «принципы построения и функционирования системы государственной службы», то есть речь идет о «построении» и «функционировании» службы. Причем, как выясняется, о построении и функционировании не самой государственной службы, а лишь ее системы. Тогда можно задать вопрос: какое отношение к принципам функционирования государственной службы имеет «приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты»? Или, например, что можно понимать под таким принципом «построения и функционирования системы государственной службы», как «взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы»? Муниципальная и государственная служба, согласно распространенной точке зрения, являются видами публичной службы. Однако именно российский законодатель, избрав соответствующую модель регламентации государственно-служебных отношений еще в 1995 году, сделал все для того, чтобы эти виды публичной службы развивались самостоятельно и на собственной нормативно-правовой основе. В ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы не содержится в перечне принципов государственной гражданской службы (ст. 4), а определяется в отдельной ст. 7 указанного Закона, в которой речь идет лишь об обеспечении взаимосвязи этих двух видов публичной службы. Почему, наконец, в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации») нужно считать «защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц»? Думается, защита государственных служащих — это необходимый элемент определенного стандарта, включающего в себя социально-правовые гарантии деятельности самих государственных служащих; государство, устанавливая правовой статус государственных служащих, обязуется защищать и обеспечивать государственных служащих. Вряд ли разумно и убедительно можно объяснить и прокомментировать такой принцип этого же Закона, как «единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы». Можно уверенно предполагать, что «законодательное закрепление» единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы, с одной стороны, а с другой — на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной службы. Даже если бы в упомянутой формулировке принципа было все корректно с содержательной точки зрения, то сама формулировка «грешит» непонятностью и неоправданной сложностью. Весьма заметной отрицательной характеристикой нового Закона о системе государственной службы является, по нашему мнению, отсутствие у его авторов четкого представления о целях законотворчества в указанной сфере государственно-служебных отношений. Само название Закона — «О системе государственной службы» — является второстепенным для теории и практики государственно-служебного строительства. Ведь главным предметом законодательного регулирования всегда выступает сама государственная служба (или государственные служащие). Поэтому и следовало бы принимать законы о государственной службе, в которых устанавливалась бы система государственной службы. Системность как основа всякого института — очень важное качество. Система государственной службы — важный элемент самого института государственной службы. Однако, с нашей точки зрения, не нужно было принимать упомянутый Закон, а следовало бы дополнить ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Ведь система государственной службы и составляет, в известном смысле, основу государственной службы. Тогда «сценарий» дальнейшего развития государственной службы в России представлялся бы более перспективным и обнадеживающим. Следует поспорить и о таком термине, как «правоохранительная служба» <*>. В литературе уже обращалось внимание на то, что термин «государственная служба в правоохранительных органах» неудачен в данной формулировке, так как не существует дефиниции самих «правоохранительных органов» <**>. Можно согласиться с тем, что для характеристики такого вида государственной службы, которая обеспечивает общественный порядок, безопасность, законность, правопорядок, осуществляет борьбу с преступностью, не подходит часто используемый в литературе термин «милитаризованная служба». Понятие «правоохранительная служба» — также не вполне подходящий термин. Логика его появления в Законе, конечно, видна: правоохранительным органам нужна правоохранительная служба. Однако правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Но позитивная государственная деятельность российских гражданских служащих традиционно не считается правоохранительной деятельностью, несмотря на то что, в известном смысле, всякая государственная гражданская служба является правоохранительной службой. ——————————— <*> Одним из первых нормативных актов о правоохранительной службе явилось Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утв. Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г. N 613 // РГ. 2003. 11 июня. <**> См.: Россинский Б. В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2003. С. 161.
Чтобы представить себе будущее государственной службы, надо автоматически рассуждать о множестве федеральных законов, устанавливающих «виды государственной службы». Законодатель много раз отсылает правоприменителей к будущим федеральным законам о виде государственной службы (см., например, п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 10, п. 1 — 6 ст. 12, п. 1, 2 ст. 13, п. 1 ст. 14 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»). Вместе с тем в самом Законе не установлены виды государственной службы, требующей отдельного нормативно-правового регулирования. Законодатель установил термин «должности государственной службы», но в некоторых случаях не использует такой формулировки. Например, в п. 5 ст. 12 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяется, что прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность. Однако не указывается, что речь идет о должности государственной службы. Эти ошибки также не украшают текст комментируемого Закона. Вызывает сомнение подход законодателя, устанавливающего нормы относительно некоторых положений ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Пункт 2 ст. 19 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет утратившими силу подп. 1 п. 1 ст. 1, п. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Таким образом, в последнем Федеральном законе утратили силу положения о государственных должностях категории «А» (хотя государственные должности категорий «Б» и «В» остались в тексте Закона). Норма Закона о том, что к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В», также перестала действовать. Правомерен вопрос: можно ли сейчас говорить вообще о категориях государственных должностей «Б» и «В»? Если придерживаться положений нового Закона «О системе государственной службы Российской Федерации», то ответ будет отрицательным. Учитывая, что ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» утрачивает в январе 2005 г. юридическую силу (и тогда не будет вообще категорий государственных должностей «Б» и «В»), целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В статье 9 указанного Закона устанавливается четырехзвенная система категорий должностей государственной гражданской службы: 1) руководители; 2) помощники (советники), то есть должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Даже при поверхностном взгляде на сущность перечисленных категорий должностей гражданской службы можно легко сравнить их с должностями категорий «А», «Б» и «В» (они указывались в первом постсоветском Законе о государственной службе «Об основах государственной службы Российской Федерации»); только при этом «реанимируется» часть советской государственной служебной терминологии, а именно руководители и специалисты; термин «технические исполнители» в новом российском Законе не используется. Возникает вопрос: какими аргументами законодатель мог бы объяснить изменение важнейших терминов в государственно-служебном лексиконе, относящихся к должностям государственной гражданской службы? В отличие от помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов, когда законодатель пытается объяснить характер содержания соответствующих должностей, термин «руководители» остается в Законе без каких-либо элементарных пояснений. Остается только вспоминать основные положения теории государственного управления, относящиеся к характеристике таких субъектов, как руководители. Очередной проблемой становится определение различий между «профессиональным обеспечением» выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и «иным обеспечением» деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов). Самые главные положения нового ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: «Общие положения» (глава 1) и «Должности гражданской службы» (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы. Остальные 15 глав анализируемого Закона устанавливают: правовое положение (статус) гражданского служащего (глава 3); поступление на гражданскую службу (глава 4); служебный контракт (глава 5); основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6); персональные данные гражданского служащего и кадровая служба государственного органа (глава 7); служебное время и время отдыха (глава 8); прохождение гражданской службы (глава 9); оплата труда гражданских служащих (глава 10); государственные гарантии на гражданской службе (глава 11); поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе (глава 12); формирование кадрового состава гражданской службы (глава 13); финансирование гражданской службы, программы ее развития (глава 14); государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (глава 15); рассмотрение индивидуальных служебных споров (глава 16); вступление в силу Закона (глава 17). Как видно, и структура ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и его содержание базируются в основном на уже действующих в России нормативных актах, регламентирующих соответствующие правила и процедуры в служебном праве. Законодатель, к сожалению, не всегда последователен в выборе для ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» формулировок и терминов. Например, ст. 50 Закона называется «Оплата труда гражданского служащего» (что само по себе характерно для норм трудового права), хотя законодательство о государственной службе содержит термины «служебная деятельность» государственного служащего, «выполнение служебных обязанностей» или «служебное время». В ст. 13 Закона установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность (то есть здесь не написано, что он «трудится» или «работает»; нет в Законе и термина «время труда»). Если посмотреть на редакцию соответствующей статьи проекта ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», то можно обнаружить предложение о том, чтобы ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» применялся лишь в части, не противоречащей новому Закону, для определения государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, государственных должностей государственной службы и регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой и правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих. Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» <*>. По мнению ученых, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих <**>. В Государственной Думе рассматривается проект Федерального закона «Кодекс служебного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления» (или Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации). С нашей точки зрения, такой нормативный акт не нужен для регламентации отношений на государственной службе, ибо аналогичные положения уже содержатся в большом количестве законов и иных правовых актов, действующих в сфере реализации государственной служебной деятельности. Хотя в некоторых странах административное поведение в том или ином виде иногда подлежит правовому регулированию (например, в Европейском Союзе действует Кодекс надлежащего административного поведения служащих Европейской Комиссии в их отношениях с обществом). ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196. <**> См.: Куракин А. В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или Концепции реформирования государственной службы — антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003. N 8. С. 27.
При чтении нового Федерального закона о системе государственной службы возникает ряд вопросов. Сколько времени нужно теперь реформировать и создавать новую систему государственной службы? Какие аргументы и обоснования были у законодателей при принятии данного Закона? Как он может усовершенствовать российскую государственную службу? Почему именно такая модель реформирования государственной службы была избрана в России? Словом, какой смысл в данном Законе? На эти и многие другие вопросы очень непросто ответить даже хорошо подготовленному юристу. Пройдет время, реформирование государственной службы в направлении, указанном ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», будет в той или иной степени завершено. Нужно будет подводить итоги. Хотелось бы, чтобы через несколько лет нынешние сомнения относительно новых положений в системе государственной службы оказались напрасными и необоснованными.
