(Трофимчук Н. В.) («Миграционное право», 2009, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. В. ТРОФИМЧУК
Трофимчук Н. В., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ДВЮИ МВД РФ.
Государственное регулирование миграционных отношений в целом и государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации в частности представляют собой одно из основных направлений (функций) организационно-правового воздействия государства на миграционные отношения, содержание которого предопределено спецификой объекта управления и стоящими перед государством и государственным управлением целями и задачами <1>. Следует отметить также, что упорядочивающее и согласованное воздействие государства на миграционные процессы невозможно без реализации всех основных функций государственного управления: прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления в сфере миграции, планирования развития тех или иных миграционных процессов, организации системы государственного управления в сфере миграции, информационного обеспечения управленческой деятельности, руководства деятельностью соответствующих государственных органов и координации их деятельности, контроля и оценки результатов функционирования системы государственного управления миграционными процессами и других направлений. ——————————— <1> См.: Лунев А. Е. Право и эффективность управления. М., 1973. С. 27, 28; Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С. 73; Лончаков А. П. Предмет и система административного права Российской Федерации: Учеб. пос. Хабаровск, 2004. С. 64, 65.
Сущность государственного регулирования режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации находит свое выражение в установлении общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в сфере миграции в целях обеспечения государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности <2>. ——————————— <2> Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 41; Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления / Под ред. Р. Е. Тихонова. М., 1994. С. 11; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 124; Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 11, 13.
Таким образом, государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации как функция государственного управления имеет свое содержание и осуществляется с помощью определенных способов и форм управления. Так, формой реализации государственного регулирования миграционных отношений являются, как правило, законодательные и иные нормативно-правовые акты. Что касается содержания, то оно представлено такими основными элементами, как нормативное установление общих требований в сфере правового обеспечения режима пребывания иностранных граждан, правовое регулирование развития миграционной политики, контроль выполнения установленных законом требований и положений, координационное управление взаимодействующих государственных органов, и др. Через способы управления осуществляется реализация управляющего воздействия государства на процессы миграции. Назовем основные из них: определение правил пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, порядка въезда в страну, миграционного учета и выезда иностранных граждан из Российской Федерации и т. д.; установление конкретных процедур управления миграционными процессами; установление механизма контроля выполнения установленных требований; формулировка задач и этапов управленческой деятельности. Рассматривая вопросы государственного регулирования миграции в Российской Федерации, необходимо раскрыть содержание режима пребывания иностранных граждан в России. Так, можно выделить основные группы правил должного или возможного поведения иностранных граждан в Российской Федерации, составляющих режим их пребывания. Первую группу составляют правовые нормы, определяющие порядок оформления приглашения в Российскую Федерацию. Оформление приглашения является основанием для рассмотрения вопроса о выдаче российской визы иностранным гражданам и лицам без гражданства <3>. Приглашение иностранных граждан в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности осуществляется также на основании квот. Квота утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации <4>. ——————————— <3> Приказ МИДа РФ от 10 июня 2008 г. N 7203 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по оформлению приглашений, а также принятию решений о выдаче виз иностранным гражданам и лицам без гражданства» // Российская газета. 2008. 23 июля. <4> См.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 665 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 47. Ст. 4896; Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 983 «Об утверждении на 2008 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» (в ред. от 3 октября 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 2. Ст. 107.
Если приглашение на въезд в страну получено, то оно направляется иностранному гражданину для получения визы в консульстве или дипломатическом представительстве Российской Федерации за границей. Правила, определяющие порядок получения визы, составляют следующую группу административно-правовых норм, устанавливающих режим пребывания иностранных граждан в России. Виза является юридическим основанием для въезда иностранца на территорию Российской Федерации. Виза выдается дипломатическим представительством, консульским учреждением Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, его представительством на территории Российской Федерации, в том числе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами миграции, или его территориальным органом. По общему правилу при обращении иностранного гражданина в дипломатическое представительство или консульское учреждение за визой необходимо предъявить доказательства наличия средств для проживания в России и выезда из страны <5>. ——————————— <5> Так, например, не требуется представления подтверждения наличия средств для проживания и выезда иностранных гражданах в случае: а) следования в служебную командировку в иностранное дипломатическое представительство; б) официальных визитов в Российскую Федерацию; в) следования в Российскую Федерацию члена семьи иностранного гражданина, работающего в Российской Федерации, для совместного проживания; г) следования в Российскую Федерацию лица, признанного в Российской Федерации беженцем, и др.
Въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан осуществляется по действительным документам, удостоверяющим личность, признаваемым в Российской Федерации в этом качестве, и визе, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Порядок въезда в страну охватывается третьей группой административно-правовых норм, составляющих режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Если нет никаких оснований, препятствующих въезду иностранного гражданина в страну, то при въезде на территорию Российской Федерации ему необходимо получить и заполнить миграционную карту <6>, которая вместе с документом, удостоверяющим личность иностранного гражданина, предъявляется должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Миграционная карта является документом, который содержит сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служит для контроля его временного пребывания в Российской Федерации. ——————————— <6> Постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 «О миграционной карте» (в ред. от 6 мая 2006 г. N 271) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 34. Ст. 3553.
Любое перемещение иностранных граждан должно быть зафиксировано органами миграционного контроля. В этих целях ведется миграционный учет иностранных граждан. Таким образом, в четвертую группу правовых норм, определяющих режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, входят нормы, устанавливающие порядок осуществления миграционного учета. Учет перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации, осуществляется органами исполнительной власти в сфере миграции. Миграционный учет включает в себя: а) регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания; б) обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов; в) ведение государственной информационной системы миграционного учета, содержащей сведения, предусмотренные миграционным законодательством. В Российской Федерации ведется также централизованный учет иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации <7>. ——————————— <7> Постановление Правительства от 6 апреля 2005 г. N 186 «Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации» (в ред. от 19 ноября 2008 г. N 854) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 15. Ст. 1348.
В качестве неотъемлемых элементов правового режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации наряду с миграционным учетом выступают правила, определяющие порядок временного пребывания, временного проживания или постоянного проживания иностранных граждан в Российской Федерации. Они составляют пятую группу административно-правовых норм, характеризующих режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» временно пребывающий иностранный гражданин — это лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. По общему правилу срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. В случае если иностранный гражданин прибыл в порядке, не требующем получения визы, срок временного пребывания не может превышать девяноста суток. Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предоставляет возможность иностранным гражданам временно проживать на ее территории в течение трех лет на основании разрешения на временное проживание. Выдается такое разрешение ФМС России, ее территориальными органами (по предполагаемому месту проживания) на основании заявления, поданного временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разрешение на временное проживание может быть выдано в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. При этом учитывается демографическая ситуация в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможности данного субъекта по обустройству иностранных граждан. В соответствии с законодательством Российской Федерации в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Вид на жительство — это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на срок действия документа, удостоверяющего его личность, но не более чем на 5 лет. Вид на жительство лицу без гражданства выдается на 5 лет. По окончании срока действия вида на жительство он может быть продлен на пять лет на основании заявления. Выезд из Российской Федерации иностранных граждан осуществляется по действительным документам, удостоверяющим личность и признаваемым в Российской Федерации в этом качестве, и визе, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Порядок выезда иностранных граждан из Российской Федерации представляет собой следующую группу правовых норм, составляющих правовой режим пребывания иностранных граждан в России. Иностранные граждане, получившие вид на жительство в Российской Федерации, выезжают из страны на основании действительных документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и вида на жительство, лица без гражданства — на основании вида на жительство. Иностранцы, в отношении которых принято решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации или о депортации, выезжают из Российской Федерации на основании данного решения. При выезде из Российской Федерации иностранный гражданин обязан сдать миграционную карту в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации должностному лицу органа пограничного контроля. В соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» иностранные граждане могут в транзитном режиме проезжать через территорию Российской Федерации по предъявлении российской транзитной визы, визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государство либо визы государства назначения и действительных для выезда из Российской Федерации проездных билетов или подтвержденной гарантии их приобретения в пункте пересадки на территории Российской Федерации. Транзитная виза иностранному гражданину не требуется в случае транзитного проезда этого иностранного гражданина через территорию Российской Федерации в безостановочном режиме на участках транспортных магистралей. Виза с правом на остановку на территории Российской Федерации может быть выдана иностранным гражданам или лицам без гражданства по представлении ими мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Транзитный проезд через территорию Российской Федерации без визы разрешается иностранному гражданину или лицу без гражданства в случаях, если они: а) совершают беспересадочный полет воздушным транспортом через территорию Российской Федерации; б) следуют на самолете международной авиалинии с пересадкой в аэропорту на территории Российской Федерации и имеют надлежащим образом оформленные документы на право въезда в государство назначения и авиабилет с подтвержденной датой вылета из аэропорта пересадки на территории Российской Федерации в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки; в) проживают на территории государства, с которым Российская Федерация имеет соответствующий международный договор. Вынужденной остановкой признается пребывание более 24 часов в пределах населенного пункта вследствие наступления следующих обстоятельств: стихийных бедствий, задерживающих движение поезда, автотранспортного средства, судна или самолета; необходимости ремонта соответствующего транспортного средства, поврежденного в результате порчи каких-либо его частей или в результате транспортного происшествия; болезни, если по заключению врача дальнейшее следование больного представляется опасным для его жизни и здоровья; непредусмотренных задержек при пересадке с одного вида транспорта на другой в пункте пересадки. Таким образом, проведенный анализ позволяет определить правовой режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации как установленный законодательством Российской Федерации комплекс обязательных правил поведения, определяющих порядок въезда, пребывания (временного или постоянного) иностранных граждан в Российской Федерации, миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства; передвижения, выбора места жительства, выезда иностранных граждан из Российской Федерации, транзитного проезда через ее территорию.
